摘 要：檢察機關提起食品安全領域民事公益訴訟時，相關法律賦予消費者的訴訟請求，其皆可以提出，包括懲罰性賠償。懲罰性賠償的著眼點是懲罰，落腳點是賠償，其與刑事罰金、行政罰款的性質不同，檢察機關訴請懲罰性賠償與消費者個人提出訴求也并不重合。檢察機關作為訴訟主體應遵循有限處分原則，訴請的懲罰性賠償金應用于改善公共服務，彌補公益損害，建議設立懲罰性賠償專項基金并完善相關配套制度。 　　關鍵詞：食品安全 民事公益訴訟 檢察機關 懲罰性賠償 　　《法治研究》側重以國家和地方法治建設中出現的理論與實踐問題為研究特色。以研究法學理論、推動法治實踐、促進依法治國為辦刊宗旨，主要面向法學院校、政法部門，以法學教學研究人員、法律職業人員為主要讀者對象。 　　近年來，檢察機關依法履行公益訴訟檢察職能，對食品安全領域侵害眾多消費者合法權益，損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，在打造良好消費秩序和消費環境方面發揮了積極作用。但圍繞檢察機關能否訴請、如何訴請懲罰性賠償以及賠償金的管理等問題的爭論也非常激烈。本文通過對典型案件的整理分析，歸納出當前關于食品安全領域檢察民事公益訴訟懲罰性賠償機制的爭議問題，并加以思考提出解決思路，以供研究和討論。 　　一、懲罰性賠償機制的實踐應用 　　[案例一]2017年3月25日、4月6日，湖北省利川市村民吳明安、趙世國先后兩次將死因不明且經深埋處理的母牛挖出賣給黃太寬。黃太寬將牛肉向附近村民出售，并拿到集市售賣，銷售價款共計4890元。監管部門組織專家就病死牛肉的危害后果進行認定，認為足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病。利川市人民檢察院在履行訴前公告程序后，于同年11月22日向利川市人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟，訴請判令3人共同支付銷售價款10倍的賠償金48900元，并公開賠禮道歉。12月8日，法院判決認定3人構成生產、銷售不符合安全標準的食品罪，分別處以不同刑罰，同時判處懲罰性賠償金48900元，并公開賠禮道歉。[1] 　　[案例二]廣州市人民檢察院在履行訴前公告程序后，于2017年10月26日向廣州市中級人民法院提起民事公益訴訟，訴請判令劉邦亮支付其所生產、銷售的假冒偽劣食鹽產品價款10倍的賠償金120萬元，并公開賠禮道歉。2018年3月，廣州市中級人民法院經審理認為，劉邦亮以工業鹽冒充食用鹽，以非碘鹽冒充碘鹽，危及廣大消費者人身安全，在已經追究刑事責任的情況下，對劉邦亮判處112萬元懲罰性賠償金，并公開賠禮道歉。因該案在刑事責任中已經包括罰金8萬元，故法院在判定民事懲罰性賠償金額時，將刑事罰金部分予以扣除。[2] 　　2018年3月2日，最高人民檢察院發布檢察公益訴訟十大典型案例，案例一入選，該案是檢察機關提起的全國首例法院判決支持懲罰性賠償的食品安全領域民事公益訴訟案件。[3] 　　二、懲罰性賠償機制適用中存在的主要分歧 　　問題食品對消費者的健康損害具有廣泛性、隱蔽性、潛伏性、后發性等特點，實踐中監管執法成本高、查處難度大，違法成本低、侵權收益大的問題較為突出。因此，我國食品安全法第148條第2款作出專門規定，生產不符合食品安全標準的食品，或者經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者、經營者要求支付價款10倍或者損失3倍的賠償金。從立法上看，要求支付懲罰性賠償是追究不符合安全標準的食品生產者、銷售者法律責任的重要手段，也是針對食品安全領域侵權行為的特點而采取的必要措施。 　　對于一般消費者而言，懲罰性賠償金的適用合理、合法，但對于檢察機關提起的食品安全領域民事公益訴訟案件，能否訴求適用懲罰性賠償卻存在爭議。一方面，《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》(以下簡稱《食品藥品糾紛案件規定》)第15條規定，生產不符合安全標準的食品或者銷售明知是不符合安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，可以向生產者、銷售者主張支付價款10倍賠償金或者依照法律規定的其他賠償標準要求賠償的，人民法院應予支持。另一方面，檢察機關針對食品安全領域侵害眾多消費者合法權益提起的公益訴訟，仍然屬于消費民事公益訴訟的范疇，《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《消費民事公益訴訟案件解釋》)第13條第1款規定了停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉四種責任承擔方式，并不包括懲罰性賠償。基于對兩個司法解釋的不同理解，以及對檢察公權力參與民事訴訟的理論紛爭，懲罰性賠償在適用中的分歧較大，司法實踐中做法也不統一，主要包括：(1)檢察機關訴請懲罰性賠償的主體身份是否適格;(2)檢察機關提起食品安全領域民事公益訴訟以銷售價款作為懲罰性賠償金額的計算基礎，是否合適;(3)民事懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款可否同時適用;(4)檢察機關訴請懲罰性賠償與消費者個人訴請是否重合;(5)檢察機關在提起民事公益訴訟時，是否享有相應訴訟主體的處分權;(6)檢察機關訴請的懲罰性賠償金應如何管理和使用等。這些問題的存在，既體現了檢察公益訴訟制度對傳統私益訴訟所產生的沖擊，也暴露出檢察公益訴訟相關配套制度尚不完備的問題。 　　三、懲罰性賠償機制適用中應把握的幾個問題 　　(一)檢察機關訴請懲罰性賠償的主體身份適格 　　《消費民事公益訴訟案件解釋》并未禁止檢察機關訴請懲罰性賠償。該司法解釋第13條第1款規定，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任。最高人民法院在解讀關于責任承擔方式的規定時，進一步闡明：“本條在明確列舉請求權類型后面以一個‘等字作為保留，為將來法律修訂及司法實踐進一步發展后，消費民事公益訴訟的請求權類型擴張預留空間。”[4]這是由于消費民事公益訴訟屬于新類型的民事訴訟制度，在中國仍然處于起步探索階段，相關法律規范尚不完善，已有司法案例不多，具體操作起來必然遭遇很多障礙。因此，最高人民法院在制定司法解釋時持謹慎態度，待有了司法實踐中的案例基礎，相關法律規則和配套制度進一步完善后再行擴充。[5]該司法解釋出臺時間是2016年4月，是為了貫徹落實消費者權益保護法，解決消費民事公益訴訟步履維艱、推進不力的問題，主要是對消費者權益保護社會組織履行公益訴訟職責時的法律適用問題進行明確，解決消費民事公益訴訟法律制度中的相關司法問題。檢察機關提起民事公益訴訟是2017年6月修訂后的民事訴訟法賦予檢察機關的新職能，與社會組織提起公益訴訟，在法律地位、性質、作用、能力方面完全不同。以該司法解釋限制檢察機關提出懲罰性賠償的訴訟請求，顯然是不合適的。 　　檢察機關訴請懲罰性賠償符合立法精神和原則。目前，食品安全領域消費者提出懲罰性賠償訴訟請求的主要依據是民法總則、侵權責任法、消費者權益保護法、食品安全法等。這些法律的出臺均在民事訴訟法將檢察機關確立為提起公益訴訟的主體之前。制定時不可能預知當前我國在食品安全公益保護方面的力度會不斷加強，主體不斷擴大。但是，這些立法的精神和原則是明確的，都是為了打擊侵權行為，保護廣大消費者的生命健康。侵權責任法中的被侵權人、消費者權益保護法中的消費者、食品安全法中的受害人，在民事公益訴訟法律制度中，已經被社會公共利益所包含。對公共利益的維護，亦源于法律上的利害關系人對私益的救濟。正是基于眾多的“被侵權人”“消費者”“受害人”的存在，才突顯了檢察機關提起公益訴訟的必要性與重要性。 　　檢察權的憲法定位使檢察機關在維護公共利益方面具有天然的正當權源和獨特的優勢，其具有不同于其他民事公益訴訟主體的特殊地位。[6]在食品安全領域，檢察機關提出懲罰性賠償訴訟請求比消費者個人提出更加合理且有效。除非出現即時暴發性損害后果，消費者往往不知道自己遭受侵害，同時也存在部分消費者因難以舉證、訴訟成本過高等原因而不能、不愿維權的情形。因此，食品安全領域的消費侵權更加具有侵害公共利益的特征。檢察機關提起民事公益訴訟，代表的是不特定多數消費者，當然享有消費者的訴訟權利。只要是侵權責任法、消費者權益保護法、食品安全法中賦予消費者的各類訴訟請求，檢察機關在提起公益訴訟時皆可以提出，否則就“違反了公益訴訟作為民事訴訟的一般性，殊不可采”[7]。 　　(二)懲罰性賠償的著眼點是懲罰，落腳點是賠償 　　消費領域的公共利益表現為人數眾多且不特定的消費者的共同利益，表現形式多種、內容多樣、范圍廣泛且為社會公眾所共享。確定公共利益所遭受的損害，是追究行為人所要承擔責任的基礎。社會公共利益是一種利益，而不是權利，在我國當前實體法規范中并無明確依據，也難以找到與之相應的權利規定。因此，社會公共利益需要經過由“利益”向“權利”轉換的判斷環節[8]。這個判斷過程需要在訴訟中實現，在司法實踐中完成。 　　公益訴訟的特殊性決定了適用某些民事責任的局限性。如主張對直接損失進行賠償的返還財產、賠償損失，只能對應有具體受害人和損害數額的情況，不能適用于公益訴訟。當出現大范圍、不特定多數人的權益受損，又無法主張返還財產、賠償損失的時候，僅僅要求行為人承擔排除妨礙、消除危險等責任所產生的違法成本，顯然與行為人造成的損害后果不相對應。基于公益侵害“守法成本高、違法成本低”的特點，以及人民群眾對加強食品安全領域公益保護的強烈需要，賠償公共利益所遭受的損失應當成為訴訟請求之一。但這種賠償損失不是對具體受害人的直接損害賠償，而是對公益侵害行為的懲處與震懾，對受損公益的修復與彌補。懲罰性賠償更像是“民事罰金”，其著眼點在于懲罰，而不是賠償。 　　懲罰性賠償責任在傳統大陸法系國家或地區被視為公法責任，而英美法系學者則將其作為特殊的民事責任，但懲罰性賠償責任具有預防損害再次發生和激勵私人“執法”的公法功能是不爭的事實[9]。直接利害關系人的懲罰性賠償請求權，本質上就帶有公益性質，而檢察機關在公益訴訟中訴請懲罰性賠償，更是基于純粹的公益保護目的。受害者人數難以統計、損害范圍難以確定、損害數額難以計算、彌補受損標準難以確定，是公益訴訟中存在的普遍性問題。在食品安全領域民事公益訴訟中，檢察機關參照食品安全法規定的銷售價款作為懲罰性賠償金額的計算基礎，具有合理性和可操作性。 　　(三)民事懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款的區別 　　刑法與民法調整的社會關系不同，刑事責任與民事責任可以同時追究，不存在法理沖突。檢察機關訴請懲罰性賠償，雖然由于主體是檢察機關而具有公權力屬性，但其本質仍然是民事訴訟，主張的是民事權利。對食品安全領域犯罪行為人追究刑事責任，是基于犯罪行為對社會主義市場經濟秩序造成了破壞。對食品安全領域消費侵權行為人追究民事責任，是基于該侵權行為對眾多消費者和社會公共利益造成了損害。兩者除了都具備法律責任的一般預防與特殊預防功能之外，前者更側重于對犯罪人的行為規制，注重懲戒;后者則具有恢復、彌補受損公共利益的功能。同樣，行政處罰與民事責任也是兩個不同領域的責任形式，兩者在本質上不存在交叉重疊。但是，筆者認為，行政責任與刑事責任的追究是遞進關系，分別對應情節較輕和應受刑罰處罰的情節較重的行為，兩者不能同時適用。 　　《食品藥品糾紛案件規定》第14條對此亦很明確：食品、藥品存在質量問題，生產者與銷售者需同時承擔民事責任、行政責任和刑事責任。侵害人不能以已經承擔行政責任、刑事責任為由，逃避民事責任。刑事罰金、行政罰款與民事懲罰性賠償金不具備相互折抵的法理基礎，筆者并不認同將罰金、罰款從懲罰性賠償金中予以扣除的觀點。案例二中將刑事罰金從民事懲罰性賠償金中予以扣除，混淆了兩種不同性質的法律責任。行為人因為生產銷售有毒有害食品被判處刑罰，消費者依然可以對其提起民事訴訟，要求退還價款、賠償損失、支付懲罰性賠償。檢察機關提起民事公益訴訟，同樣可以要求支付懲罰性賠償。 　　(四)檢察機關訴請懲罰性賠償與消費者個人訴請并不重合 　　消費者通過提起私益訴訟要求行為人對自身遭受的損害進行補償，訴請的懲罰性賠償金歸個人所有。檢察機關通過提起公益訴訟要求行為人對食品安全領域公共利益造成的損害進行彌補，訴請的懲罰性賠償金應當用于彌補受損害的公共利益，不歸消費者個人所有，不在消費者之間分配。檢察機關提起民事公益訴訟后，消費者個人可以就遭受的侵權損害提起私益訴訟。這是一種“搭便車”行為。《消費民事公益訴訟案件解釋》第16條第1款規定，已經被消費民事公益訴訟生效裁判認定的事實，消費者因同一侵權行為受到損害而提起的訴訟，原告、被告均無需舉證，“但當事人對該事實有異議并有相反證據足以推翻的除外”。消費者提起私益訴訟搭公益訴訟“便車”，有力于保障消費者維權。“搭便車”并不意味著法院可以同時受理公益和私益兩個訴訟。食品安全領域檢察民事公益訴訟的訴訟標的是檢察機關所代表的眾多消費者群體與經營者之間的消費法律關系，這個法律關系具有整體性、不特定性和不可分性[10]。消費法律關系不同，訴的標的就不同，訴的聲明與理由也不相同，不存在合并審理的理論基礎[11]。消費者只能在公益訴訟審理后另行提起私益訴訟，方能搭得上“便車”。 　　我國食品安全法第148條第2款規定，消費者可以要求支付價款10倍或者損失3倍的賠償金，權利保障力度非常大。但實體法無法解決程序問題，一方面消費者很難在訴訟期限內發現潛在的隱性損害，及時主張權利;另一方面很多消費者在主張權利時，都會面臨舉證難的問題。消費者購買食品的行為具有小量、小額、頻繁、重復、分散的特征，其很難保存保管好購買憑證、外包裝等以證明自己購買并食用了該食品，也很難對造成損害的因果關系進行舉證。消費者一般不會將購買的食品部分預留，以備出現問題后送交檢驗鑒定，也不愿承受巨額鑒定費用。侵權責任人面臨檢察機關與消費者訴請“雙10倍”罰金在理論上確實存在，實踐中鮮少出現。司法判例中，鮮少有消費者因食品安全問題單獨提起民事訴訟的案件[12]。而且如果只是因為存在著消費者單獨提起訴訟的可能性，就限制檢察機關的訴訟請求權，從理論和實踐中都是說不通的。 　　(五)檢察機關作為訴訟主體應遵循有限處分原則 　　有觀點認為，公益訴訟案件不能完全適用傳統兩造當事人對抗的訴訟模式，檢察機關行使訴權時只是形式上的當事人，對訴訟標的不具有實體權利義務關系，訴訟后果由國家、社會承擔，因此不能享有處分權。[13]筆者認為，這一觀點不適用于民事公益訴訟。民事公益訴訟仍然屬于民事訴訟，民事訴訟中關于和解、調解、撤訴、變更訴訟請求等規定均是考慮到民事法律糾紛的復雜多樣性而作出的。在調查核實、起訴、審判過程中，民事公益訴訟所依據的事實、情形、理由及訴訟請求發生變化是符合訴訟規律和司法實際的，對社會公共利益的損害彌補也有多種解決方式，可以變通，可以相互替代。如果對處分權規制過于嚴苛，反而不利于檢察機關行使公益訴權，也不利于公共利益的維護。 　　食品安全法是當前辦理食品類民事公益訴訟案件的主要法律依據，其規定消費者可以銷售價款10倍或者以損失數額3倍來提出懲罰性賠償訴求。在食品安全領域檢察民事公益訴訟中，檢察機關代表不特定多數消費者提出訴求，因遭受的損失無法統計，以銷售價款作為懲罰性賠償金計算依據更具合理性。但是，以10倍的銷售價款提請懲罰性賠償，也讓檢察機關在適用這一制度時處于兩難境地。對于一般消費者而言，食品消費額度不大、價款不高，10倍的懲罰性賠償對于非法生產經營者來講并非難以承受。而在檢察機關提起的公益訴訟案件中銷售價款累計后，往往達到數額較大、巨大甚至特別巨大，10倍賠償就會成為非法生產經營者的“不能承受之重”。有觀點認為，檢察機關訴請懲罰性賠償時，可以根據損害程度、損害范圍等確定適用的倍數，不受10倍的限制。這種觀點符合實踐需求，但是目前缺乏法律依據。訴訟主體的處分權只能針對事實理由和訴訟請求，不能改變法律條文。檢察機關只能對是否訴請10倍懲罰性賠償作出處分，而不能對賠償金的倍數進行變更。這一困境只能通過法律修訂來解決。 　　(六)懲罰性賠償金應用于改善公共服務，彌補受損公益 　　懲罰性賠償金的管理與使用，是困擾司法實踐的一個難題。在實踐中，有的在地方財政單列賬戶管理懲罰性賠償金;有的暫時將懲罰性賠償金交由法院、檢察院或市場監管部門保管，或者共同保管;有的直接將懲罰性賠償金上繳國庫。檢察院、法院、市場監管部門都是公權力機關，均不適合作為懲罰性賠償金的管理使用者。不少專家學者呼吁，由各地的消費者協會(消費者保護委員會)來擔負起懲罰性賠償金的管理職責，設立懲罰性賠償專項基金。筆者建議制定懲罰性賠償專項基金管理辦法，明確管理主體為各級消費者協會，同時明確該基金主要用于構建食品生產、銷售安全體系，加強安全監管，改善公共服務等。 　　注釋： 　　[1] 參見(2017)鄂2802刑初453號刑事判決書。 　　[2]參見(2017)粵01民初383號民事判決書。 　　[3]參見《檢察公益訴訟典型案例》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201803/t20180303_368651.shtml，最后訪問日期：2020年3月15日。 　　[4]《積極穩妥推進消費民事公益訴訟 構建和諧公平誠信消費市場秩序——最高人民法院民一庭負責人答記者問(2016年4月25日)》，最高人民法院網http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-20102.html，最后訪問日期：2020年3月1日。 　　[5]參見杜萬華主編：《最高人民法院消費民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2016年版，第248-249頁。 　　[6]參見田凱等：《人民檢察院提起公益訴訟立法研究》，中國檢察出版社2017年版，第42頁。 　　[7]劉俊海：《完善司法解釋制度：激活消費公益訴訟》，《中國工商管理研究》2015年第8期。 　　[8]同前注[6]，第160-161頁。 　　[9]參見王利明：《美國懲罰性賠償制度研究》，《比較法研究》2003年第5期。 　　[10]參見代振利：《消費公益訴訟基本問題研究》，《法制與社會》2017年第33期。 　　[11]同前注[10]。 　　[12]不包括職業打假人為獲利而主動購買明知具有安全性問題的食品(知假買假)，然后到法院起訴的情況。司法實踐中，職業打假人到法院起訴的維權案件，多數針對食品包裝標識不符合安全性規定標準，并非食品本身具有安全問題。 　　[13]同前注[6]，第69頁。 本文由期刊論文網首發，一個權威專業的學術論文發表知識網。 文章名稱：食品安全領域檢察民事公益訴訟懲罰性賠償機制研究