摘 要：21世紀以來，我國政府對食品安全合作監管的關注度不斷提升。食品安全合作監管經歷了不斷深化的四個階段：合作探索期、合作形成期、合作快速發展期與合作戰略深化期。發展歷程呈現出三種演進邏輯：從機構林立到機構優化，從制度供給不足到趨于完善，從散、孤、小到大數據治理。對食品安全合作監管績效的探索性評估發現，食品安全的水平在一定程度上得到了改善。未來還應從積極推進大監管，塑造合作型公共行政文化，放權與能力建設雙管齊下、吸納多元主體參與合作等方面著力，持續推進食品安全合作監管有效運轉。
關鍵詞：食品安全;合作監管;績效評估
中圖分類號：F203;D630文獻標識碼：A
文章編號：1008-7168（2020）01-0019-09
《現代食品科技》（月刊）創刊于1985年，由華南理工大學主辦。本刊立足廣東，輻射全國，作為廣東地區唯一的、擁有國內、國際刊號的食品科技雜志，本刊以報導食品的新成果、新產品、新技術、新工藝及科技動態為已任，是廣東省食品科技的橋頭堡，在廣東食品界擁有舉足輕重的作用。
食品安全事關國計民生，提升食品安全監管能力是國家治理能力現代化的關鍵要素。其中，強化監管合作、形成監管合力是政府監管能力建設的重要內容。此前，監管碎片化、機構間協調不足一直被視為食品安全事件頻發的癥結所在。我國曾長期實行分段監管體制，將各個環節的監管職責授予不同的部門。因此，在成立國家市場監督管理總局之前，中央層面與食品安全監管有關的部委將近十個之多，這極大地增加了部門間協調的成本，致使齊抓共管有時會異化為“齊抓不管”、監管漏洞頻現。因此，強化合作監管被各界視為破除監管困局的現實出路。所謂合作監管，是旨在應對食品安全領域單一監管主體無力或不易有效處置的問題，發起的跨部門、跨層級、跨域集體行動治理安排。
2000年以前，食品安全合作監管發展相對滯緩。直至1993年，我國才開啟建設現代監管型體制大幕。但彼時厘清監管權責更為迫切，無暇關注合作監管。21世紀以來，合作監管逐漸成為監管體制建設的重要內容：合作監管逐漸深化為監管工作的基本工作原則;主導部門間協調的機構規格不斷提升;合作內涵不斷拓展至政府與市場、社會合作?；诖?，本研究嘗試系統梳理新世紀以來我國食品安全合作監管的發展脈絡、演進邏輯與績效，在此基礎上洞悉食品安全合作監管的發展趨勢與邏輯機理，以尋求有益的對策提高食品安全監管的水平。
一、食品安全合作監管的發展歷程
新世紀伊始，我國食品產業飛速發展，食品鏈條不斷延伸、食品類別日益多樣加劇了監管工作的復雜性，加深了對合作監管的需要。然而，與之形成鮮明對照的是，食品安全合作監管尚處于混沌狀態，僅僅是完成某項具體任務的臨時性治理安排，尚未內化為基本工作原則。食品安全監管的治理需求與制度供給之間的鴻溝埋下了安全問題的隱患。政府逐漸認識到食品安全監管生態環境的變化，對監管策略做出了適應性調整。2003年，國家成立了食品藥品監督管理局①，明確將“組織協調”作為一項職能賦予該機構，由此揭開了系統推進食品安全合作監管的大幕。2010年，國家成立了食品安全委員會這一高層次、專門性的組織協調機構，彰顯了高層力圖破除協調不力、合作不足這一痼疾的決心。至此，食品安全合作監管步入快速發展期。期間，長久為人所詬病的分段監管體制終于順應時勢變化做出了理性調整，統一權威的監管體系初步確立。國家治理體系和治理能力現代化的提出則是食品安全合作監管邁向深化發展的關鍵契機。這時期的食品安全合作監管不再局限于政府內部機構合作，而是將關注點投向了更為廣闊的非政府主體。這一思想被凝練為“社會共治”，作為監管原則寫入了新《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）。2018年3月，國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局等合并組建國家市場監督管理總局。由此，食品安全監管進入了統一權威監管與社會共治齊頭并進的新階段。
總的來說，21世紀以來，得益于政府高層與日俱增的關注度，我國食品安全合作監管獲得了長足的發展，大致歷經了四個階段：合作探索期（2000-2002年）、合作形成期（2003-2009年）、合作快速發展期（2010-2014年）以及合作戰略深化期（2015年至今）。上述階段是基于重要的食品安全監管改革事件劃分的。這些事件對食品安全合作監管影響深遠，構成了發展階段轉變的關鍵節點（參見圖1）。
（一）食品安全合作監管探索期（2000-2002年）
這一時期食品安全的現代監管體系仍處于初建期。合作監管理念尚未得到應有重視，僅被視作應對特定問題的臨時性治理安排。1992年的市場化改革是食品安全監管體制從混合型體制走向現代監管型體制的先聲[1]。由于處于食品安全監管的初創期，政府工作重心放在了理順監管權責上，對食品安全的合作監管關注極為有限。1995年的《中華人民共和國食品衛生法》雖然將食品安全的主要監管權限授予衛生部門，但食品安全監管的權限仍高度分散。僅法律條文中就涉及了標準化、工商、海關、進出口檢驗部門以及鐵道、交通系統單列的監管機構，數量之多令人咋舌。此外，各相關部門職責的界限模糊、交叉重疊。因此，理順食品安全的監管權責迫在眉睫。為此，1998年的政府機構改革結合部門專業優勢優化了食品安全監管部門的職責分工。原先由衛生部掌握的審批、發布國家標準的權力，以及由糧食局掌握的制定糧油質量標準等權力，經過整合統一劃歸國家質監局;原本由三個不同部門掌握的檢驗檢疫職能也在整合后交由新成立的專職負責進出口食品安全的國家檢驗檢疫局履行。2001年，上述兩部門則進一步合并為國家質檢總局。
相形之下，食品安全合作監管的進展則緩慢得多，尚處于經驗探索階段。在監管實踐中，合作監管多是例外而非常態，只是為了完成特定任務的權宜之計。淺嘗輒止于臨時性的治理安排，遑論配套機制建設。以“菜籃子”工作為例，農業、經貿、衛生、質檢、工商、環保、水利、計劃、財政、金融、財稅等諸多部門參與其中（參見表1）。雖然出臺的文件明確指出應加強配合，但對具體實施機制、評估機制等技術性內容語焉不詳，致使其缺乏可操作性，合作效果也難以評估，甚至可能滋生合作監管的非合作執行現象。不過，從中形成的聯合信息發布、協調小組等做法也為日后食品安全合作監管的制度化建設提供了經驗借鑒。
（二）食品安全合作監管形成期（2003-2009年）
日益復雜的食品安全監管活動使得碎片化監管缺陷逐漸暴露，僅依靠部門單打獨斗勢必陷入左支右絀的窘境。因此，食品安全的合作監管逐漸上升為監管體制建設的必要環節。2003年4月，原國家藥監局更名為國家食藥監局，承擔起食品安全綜合監督、組織協調以及查處重大事故的責任。在食品安全領域，部門協調首次作為專門的職能被單獨列出，足見高層的重視。由此，系統化推進合作監管初步醞釀成型。阜陽毒奶粉事件進一步暴露了部門協調合作孱弱猶如潰堤之穴，致使監管網疏失百出。執政者更為深刻地意識到理順監管職責應與強化協調合作齊頭并進。2004年，國務院發布的《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》在一定程度上體現了這一思想，初步奠定了分工負責、綜合協調的監管格局。與此同時，自2004年以來，國務院辦公廳每年均會發布當年的食品安全工作重點，幾乎無一例外地將合作協調作為專門事項提出，將其視為監管體制機制建設不可或缺的組成部分。換言之，這一時期食品安全的合作監管已逐漸成為常態性的治理機制和高層次的治理戰略。
盡管國家食藥監局被各界寄予厚望，但實際效果難孚眾望。受行政級別掣肘，部門協調的職能難以落實。國家食藥監局只是副部級單位，無力制約農業部等正部級單位的行為。此外，其他有關部門還擔心其可能侵蝕既得管轄權，基于部門利益考量，對食藥監局較為抗拒。國家食藥監局顯然也意識到了這一點，第一任局長鄭筱萸強調食藥監局不會接管農業、工商、衛生和技術機構的食品安全監管職能[2]。兩相疊加致使食藥監局協調職能頻遭冷遇。一位前國家食藥監局局長的抱怨頗為生動地展示了這一情狀，“因為我們的機構名稱中有‘食品，所以人們希望我們能控制局面，但沒有人聽我們的。我們承擔了公眾的所有指責，但從未被授權做好我們的工作”[3]。為了扭轉這一局面，2008年國務院機構改革將組織協調職能劃轉至級別更高的衛生部。2009年《食品安全法》中花了較大篇幅著墨于合作，共有17項條款涉及部門間協調合作②，還計劃成立高級別的國務院食品安全委員會（簡稱“食安委”）促進協調。可見合作監管已經成為食品安全領域頂層設計的重要內容，成為驅動監管效能提升的重要戰略。
（三）食品安全合作監管快速發展期（2010-2014年）
2010年食安委的成立標志著食品安全合作監管進入了快速發展期。該機構是專門負責食品安全工作的國務院議事協調機構，由國務院副總理領銜，委員囊括了所有直接或間接與食品安全工作有關的部委主要領導。組成人員行政級別之高、涉及部委數量之多在食品安全監管史上實屬罕見。高層力圖破除協調不力、合作不足僵局的決心可見一斑。為避免綜合協調職能重復授予衛生部及食安委可能造成的混亂，2011年中央編辦下發《關于國務院食品安全委員會辦公室機構編制和職責調整有關問題的批復》，將綜合協調職能獨占性地授予食安委。2013年，一場深刻的改革改變了食品安全分段監管體制，確立了統一權威的監管體系。國家食藥監局更名為國家食藥監總局并升格為正部級單位。同時，食藥監總局還整合了食安委辦公室、質檢總局的生產環節職責、工商總局流通環節職責。由此，食藥監總局不僅成為主導的監管機構，還身負綜合協調的職能。得到強化的行政權力以及專業化的知識優勢均對食品安全監管的協調合作落到實處大有裨益。
（四）食品安全合作監管戰略深化期（2015年至今）
新《食品安全法》的出臺標志著食品安全合作監管進入戰略深化期。過去，食品安全合作監管強調內部取向，即側重于政府內部門間合作;如今，它強調內外并重，即側重于政府內部門間合作與政府內外行動者合作齊頭并進。新《食品安全法》淋漓盡致地展現了這一點，該法共154項條款，其中有34項與部門間合作有關③;與此同時，“社會共治”也成為監管工作的基本原則。這與合作監管進程嵌入于國家治理體系和治理能力現代化大背景下密不可分。新時代以來，治理理念極為深刻地形塑了食品安全監管工作。監管主體深切地體會到不應褊狹地將監管界定為政府獨占性活動，企業、社會等非政府主體理應占據一席之地。事實上，受革命建設時期借助群眾運動實現管理目標的做法影響，社會力量一直是政府應對食品安全問題時常常希望發動的對象。如愛國衛生運動、群眾舉報投訴熱線等。但社會共治理念超越了過往將公民、社會組織視作政府幫助之手的觀點，強調它們的治理主體地位，鼓勵其充分表達觀點、各逞其長，共同構建新型食品安全治理格局。與此同時，2018年國務院機構改革實現了三局合一，這一舉措對于政府內部部門間合作同樣意義深遠，它標志著過去食品安全五龍治水式的碎片化監管模式真正得以扭轉。體外合作轉化為體內合作，極大地降低了食品安全監管的合作難度。
二、食品安全合作監管的演進邏輯
食品安全合作監管得以快速發展，與監管的組織、制度、技術層面的持續變革密不可分。這三者共同推動了我國食品安全合作監管的轉型升級。
?。ㄒ唬┦称钒踩O管組織：從機構林立到機構優化
政府機構是開展食品安全監管活動的載體，是監管制度和技術發揮作用的依托。機構精簡、優化是驅動合作監管有效施行的關鍵所在。受路徑依賴制約，我國食品安全監管領域長期由多部門共享管轄權，深受職能越位、錯位，機構重疊、交叉等現象的困擾。更有甚者，機構林立可能蛻化為叢林化發展。這不僅導致食品安全監管機構之間相互推諉扯皮，合作監管無從談起，更腐蝕了公共性精神，甚而背離監管機構筑牢食品安全防線、捍衛公共利益之初衷。為此，藉由機構精簡、優化使食品安全監管各職能部門間關系和諧化，乃是促成協調合作的應有之義。其隱含的邏輯是厘清各個監管主體的角色與責任界限，并使之獲得普遍認可，從而減少因職責界定不清而滋生的監管沖突，避免合作努力因此而無謂耗散。研究證實，當團隊成員的角色被明確定義并得到充分理解時，就會改善合作[4]。新世紀以來，食品安全監管機構的每一次改革都與職能優化有關。從2004年國務院確立分段監管體制，到2013年實行統一權威監管體制，再到2018年三局合一改革，機構優化的思想一以貫之。盡管仍存在亟待改進之處，但的確為促進食品安全監管部門間合作做出了不小的貢獻。
除此之外，國務院還設置了專門性的綜合協調機構。如果說組織精簡與優化著眼于將體外合作成本轉化為體內合作成本，那么，綜合協調機構則著眼于調和組織間關系，畢竟組織規模再大也存在邊界，處理組織間關系是不可避免的任務。協調需求源自于公共事務治理中組織間的彼此依賴。綜合協調機構職能在于，經由設定共享的目標，推動組織協調性地思考與行動，以期消弭政策齟齬不合現象，高效利用稀缺資源，發揮協同效應以及提供無縫隙服務[5]。食品安全綜合協調組織經歷了由虛入實的轉型。起初，由食藥監局擔負該職能，但受行政級別、職能描述含糊等制約，導致協調職能懸置。此后，國務院將該職能賦予更具實權的機構，并最終專門成立了食安委負責這一事務。較之于其他協調機構，食安委具有資源密集度高、模糊性小、正式性程度高和成員行為約束性強等特點[6]。食安委的設置極大地助推了食品安全監管部門間的溝通、協調與合作。
（二）食品安全監管制度：從制度供給不足到趨于完善
制度保障是推進食品安全合作監管的關鍵。
第一，隨著頂層設計的不斷完善，食品安全合作監管由低層次的治理工具深化為高層次的治理戰略。早期，合作監管模式僅作為處理食品安全具體事項的政策工具。例如，2002年推進“菜籃子”工程中提到需要加強職能部門間配合。但這只是“就事論事”的臨時性權宜之策，并未上升到通盤考慮的頂層規劃層面。隨著時間推移，食品安全合作監管被納入頂層設計之中。這一點可從食品監管領域的頂層設計——食品安全發展規劃的內容中窺見一二。自2007年國務院首次發布食品安全規劃以來，強化合作監管一直是歷次規劃的重點內容：不僅相關篇幅越來越長，而且關注點亦從單兵突進走向復式轉型。所謂復式轉型是指，同時從內部取向的政府部門間合作以及外部取向的政府外部合作——政府與非政府合作兩個維度發力推進合作監管向縱深發展。顯而易見的是，合作監管已經上升為食品安全監管體制建設不可或缺的要件，深化為開展監管活動的戰略性安排。
第二，食品安全合作監管的具體實施機制也在不斷完善，由粗糙化深化為精細化的制度設計。就食品安全監管部門間合作而言，除前文所述的設立食品安全監管綜合協調機構，還有許多直接促成平行部門合作的各項舉措，既包括較低層次的食品安全信息通報，也包括力度更強的共同執法、案件移交等涉及資源交換的聯合行動，還包括更高層次的協調食品安全監管目標（如國務院辦公廳自2004年以來，幾乎每年都會發布文件明確本年度的食品安全監管工作重點，引導相關部門采取行動）。簡言之，一個多層次、趨于精細的實施機制業已成型。雖然還存在諸如問責制度匱乏等不足，但已經提供了一個基本的食品安全合作監管行動框架。就政府—非政府行動者的食品安全合作監管而言，其側重于同時從存量改革和增量改革入手。前者著眼于挖掘已有制度潛力，借助新手段或優化制度使之煥發新生。例如，強調媒體曝光和公民投訴一直是我國食品安全監管的傳統。與互聯網技術的聯姻則為舊手段大顯身手提供了新動力。“萬食通”食安治理云平臺等應用正是以此為出發點，利用大數據引領政、企、群、媒的合作共治，后者則著眼于提供新的優質制度。例如，基于發達國家經驗，我國逐步實行食品安全責任保險制度。該制度希冀借助市場手段激勵食品企業將自我規制落實，改善食品安全大環境。
?。ㄈ┦称钒踩O管技術：從散、孤、小到大數據治理
技術支持為促成、深化合作監管提供了支撐。信息分享是合作的基礎表現形式，也是培育深層合作的必由之路。飛速發展的信息技術則為此提供了契機。早在1999年國家層面就開始力主推行“政府上網工程”，2002年國家信息化領導小組又發布了《關于我國電子政務建設指導意見》，2007年國務院還頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》。在食品安全領域，2010年衛生部等6部門出臺了《食品安全信息公布管理辦法》，新舊《食品安全法》中亦突出了部門間信息通報以及信息面向社會公開的必要性，“十二五”規劃還將電子追溯系統、國家食品安全信息平臺建設列為重點任務。上述舉動背后隱含的深層意義是，以信息共享為抓手，政府期望藉此編織政府部門之間，政府與企業、社會團體、公民之間的合作網絡，繼而實現政府治理能力顯著提升、社會共治空間不斷拓展的雙重目標。歸根結底，這是站在食品安全治理體系現代化高度上做出的全盤考量。
在此背景下，食品安全監管領域的分散建設、信息孤島、小格局現象逐步得以改善。在食品安全監管部門間信息整合方面，主要從信息化標準、基礎設施云平臺、應用系統門戶集成和數據治理四個層面，打造協同共享的食品監管信息化建設體系[7];在對外信息發布方面，各類相關的企業或食品行政許可、食品安全監督檢查等信息逐步實現了全公開。與此同時，大數據的蓬勃生長也勾勒出食品安全合作監管從信息化監管走向智慧化監管的未來圖景。食品安全監管領域的大數據是指通過傳統方式收集的行政數據與傳感器、計算機網絡或個人在使用互聯網時創建的大規模數據集的組合[8]。國家級食品安全信息平臺建設可以被視為擁抱大數據技術的開端;2018年《政府工作報告》則明確提出“創新食品藥品監管方式，注重用互聯網、大數據等提升監管效能”。在此契機下諸多省份成立大數據監管系統，也在慢慢重塑政府部門間以及政府和社會之間的合作模式，撬動了食品安全治理轉型。前者體現于對食品安全整體性治理的推進，如集中整合分散的監管資源、協調相關監管部門的政策行動;后者則體現于公共性精神的滋養，即推動公眾身份從側重私人權益的消費者轉向更具公共性精神的公民，使其積極參與到食品安全共治之中。
三、食品安全合作監管績效的探索性評估
究其根本，食品安全合作監管的目的在于提升監管能力，滌蕩易糞相食之叢弊，還公眾以放心的食品消費環境。鑒于合作過程的復雜性，合作監管自然也存在成本。若要發揮食品安全合作監管優勢、克服合作惰性，必須權衡其利弊得失。由此觀之，評估食品安全合作監管績效自然是題中應有之義。那么，新世紀以來隨著合作監管力度不斷加大，食品安全合作監管績效是否隨之改善了呢？本文選取了衛生健康委員會歷年發布的食物中毒報告與新聞媒體網絡報道的食品安全事件，試圖將官方話語與媒體認知結合，較為全面地勾勒出監管績效的全貌。
必須指出的是，本文對食品安全合作監管績效的評估僅僅是探索性的。所選取數據呈現的是整體監管績效，這意味著其影響因素還包括各個部門的獨立監管力度，并不能貿然化約為合作監管績效。由于缺少專門針對食品安全合作監管績效的系統性數據（絕大多數文件只記錄了為實現食品安全合作監管所做的工作，如聯合檢查次數，但并未記錄成效如何），只能退而求其次選取上述數據。同時，本文亦不欲建立數學模型描述合作監管力度與績效的因果關系。故而，本部分的研究只是探索性的。
本文選取的衛生健康委員會食物中毒事件報告時間跨度為2005-2015年，原因在于2005年以前（2000-2004年）僅報告重大食物中毒事件，未能反映整體情況，故予以剔除;2016-2017年食物中毒事件報告④數據因尚未發布，也無法納入考察范圍。新聞報道的食品安全事件時間跨度為2004-2017年，原因在于2004年以前，網絡上可獲取的新聞媒體對食品安全的報道極少。以“擲出窗外”網為例，該網僅收錄了2則報道。因此，將考察時間段收縮至2004-2017年。其中，2004-2011年的數據來自“擲出窗外”中國食品安全數據庫。該網站于2012年正式上線，收錄了2004-2011年人民網、新華社等主流門戶網站有關食品安全的報道6000余則，具有較大的影響力。以此為基礎，剔除相同事件的重復報道，獲得食品安全事件共計2107起。2012-2017年的數據則通過Python從各大門戶平臺上抓取相關報道獲得，剔除相同事件的重復報道后，獲得食品安全事件共1243起⑤。
圖2呈現了2005—2015年食物中毒事件數，呈明顯的倒V型曲線，即先增后減趨勢。2005—2006年中毒事件從256起激增至596起，此后幾年間一直保持在300起以上的高位。拐點出現在2009年，食物中毒事件下降至271起，比上一年度減少了59%。此后，中毒事件數大體呈下降趨勢。雖然在2014-2015年略微反彈，但始終少于2005年的食物中毒事件數。
圖3呈現了2005—2015年食物中毒人數，其走向大致與圖2一致。2005—2006年食物中毒人數同樣顯著上升，一度躍升至18063人。之后幾年間中毒人數雖然在不斷減少，但仍多達10000人以上。2010年為分水嶺，首次少于10000人。此后，中毒人數大體呈下降趨勢。雖然在2014-2015年有所回升，但始終處于歷史低位。
圖4呈現了2005-2015年食物中毒死亡人數，其走勢與圖2、圖3略微不同，但總體上仍呈先增后降趨勢。2005—2007年中毒死亡人數一度達到258人，到2008年又跌至154人，之后又上升至184人。但2010年后總體呈下降態勢，2013年降至最低點109人。此后雖略有回升，仍處于歷史較低水平。
總體而言，2005-2015年，食物中毒事件報告數、食物中毒人數以及食物中毒死亡人數等數據基本上呈先增后降走向。2005—2006年整體呈上升走向，表明食品安全形勢不容樂觀;從2007年開始，食物中毒事件報告數、食物中毒人數和中毒死亡人數均呈下降態勢，食品安全形勢逐漸向好;2010年后上述數據總體上保持在歷史低位水平，食品安全形勢得到較好控制、逐步企穩。
再來看新聞媒體報道展現出的食品安全形勢（參見圖5）。數據顯示，媒體報道的食品安全事件數量整體呈M型曲線，分別于2005、2011年出現兩個峰點。2004—2005年食品安全事件從54起陡增至434起，2006—2010年下降至130起;然而，2011年食品安全事件又攀升至499起，但2012年急劇回落至200起，如此大的波動說明2011年食品安全事件的激增或許是個例，能否據此判斷食品安全形勢急劇惡化仍有待商榷。此后，食品安全事件數量大致在這一數字附近浮動。
雖然官方話語與新聞報道呈現的食品安全狀況存在差異，但也具有一定的共性：總體而言，早期食品安全狀況較差，經過治理后在一定程度上得到控制;2010年后食品安全形勢進一步改善，實現總體趨穩向好。之所以如此，或許與食品安全合作監管力度有關。2000—2009年，合作監管雖然經歷了探索期、形成期，但仍處于初期發展階段。食品安全合作監管無論在組織、制度抑或技術層面仍有較大提升空間，尤以組織和技術層面為甚。組織層面綜合性的食品安全監管協調機構因權限不足疲軟乏力，部門職責因人為分割的監管環節與現實的張力仍待理順，技術層面的信息化建設散、孤、小的局面都使協同作戰的力度大打折扣。與之形成鮮明對照的是，食品產業得到了迅速發展。2003-2009年，我國食品工業總產值年均增速均在20%以上[9]（p.38）。懸殊的對比導致食品安全監管活動難免力有不逮。2010年后，綜合協調機構職能由虛入實，食品安全監管部門職責配置不斷優化;食品安全合作監管被納入頂層設計，由低層次的治理工具深化為高層次的治理戰略，合作監管的具體實施機制也在不斷完善，由粗糙化深化為精細化的制度設計;食品安全合作監管信息基礎建設從散、孤、小到大數據治理。組織、制度、技術層面瓶頸的突破，促使食品安全合作監管逐漸走向成熟，監管效能隨之提升，食品安全形勢日趨企穩。
四、結論與討論
縱觀新世紀以來我國食品安全合作監管的發展歷程，組織、制度、技術層面的持續變革，使之經歷了由機構林立下的碎片化監管轉變為機構優化下的協調性監管，由低層次的治理工具走向高層次的治理戰略，由粗糙化的制度設計走向精細化的制度設計，由散、孤、小提升為大數據治理，逐步實現了從合作不足到內部取向強化合作，再到社會共治與之并舉的轉型。而探索性的績效評估已表明，合作監管的強化助推了食品安全形勢的改善。
回溯過去的意義在于更好地展望未來。為了持續推進食品安全合作監管向縱深發展，政府還應從以下層面繼續發力。
第一，以機構改革為契機，積極推進食品安全大監管。2018年的政府機構改革中成立了國家市場監管總局，力圖根除食品安全監管碎片化的沉疴痼疾。但這僅僅只是第一步，還需要從人事安排和組織文化等方面入手推動食品安全監管職能整合落到實處[10]。就新的食品安全監管部門的人事安排而言，除專業性較強的職務外，綜合管理職務尤其是核心人事安排應采取交叉任職的做法。這不但能夠打破原有的身份成見，加速形成新的食品安全監管部門身份認同，還能促進改革方案公正公平，減少利益沖突。在組織文化方面，應盡快建立新的共同規范及價值觀念，構建新的食品安全監管部門文化，并警惕原有部門文化蛻化為亞文化并造成派系偏見等負面影響。
第二，塑造合作型公共行政文化，使食品安全合作監管理念內化于心、外化于行。為此，需要“軟硬兼施”塑造合作型組織文化。在柔性理念方面，應強調公共性角色回歸。與合作型文化相適應的是食品安全監管部門公共性角色定位。公共性要求組織行為應超越狹隘的部門利益，努力追求、維護公共價值。藉此，使相關監管部門意識到為維護公共利益而參與食品安全合作監管乃是職責所在、不容推卸。以此為基礎，竭力避免合作監管異化為強勢方支配或貌合神離，繼而減少部門間猜疑，促進良性社會資本積累與再生，這對于食品安全合作監管的可持續運轉至關重要。在硬性制度建設方面，應重塑組織行政流程。目前，我國已經形成了部門聯席會議、聯合執法等一系列食品安全監管部門間合作機制。為充分挖掘存量制度潛力，應總結上述措施適用于哪些食品安全監管情境的規律，據此形成一套指導性建議，幫助監管部門權變選擇恰當的合作監管機制。除此之外，還應制定統一、清晰的監管部門間合作機制應用流程、標準，并將其納入績效評估，倒逼合作參與者切實履行食品安全監管職能。
第三，放權與能力建設雙管齊下，吸納多元主體參與食品安全合作監管。社會共治新近成為食品安全監管的重要原則，強調動員社會組織、行業協會等多元主體積極參與食品安全治理。需要注意的是，在食品安全監管實踐中，應將多元主體共治視為提高治理能力的手段，而非最終目的。因此，需要以提升治理績效為導向，根據實際監管內容，結合不同主體優勢選擇性放權。例如，工青婦等社會團體具有深厚的群眾基礎，可以在食品安全知識、宣傳科普等活動方面與之合作。在能力建設方面，也應結合主體特點發揮所長。同時，還應注意到，食品安全合作共治并不意味著非政府行動者能夠取代政府，而是應著力構建政府主導下多元主體積極參與的食品安全合作治理格局。惟其如此，方能使食品安全合作監管真正運轉起來。
注釋：
①為行文方便，以下各機構均采用簡稱。
②參見《食品安全法》（2009）第4、5、6、11、12、15、17、21、64、69、71、72、73、74、76、80、83條。
③參見《食品安全法》（2015）第5、6、8、14、16、19、20、21、22、27、28、31、32、38、42、75、88、95、100、103、104、105、106、109、111、115、116、119、120、121、142、143、145、152條。
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?、莞兄x郭軒宇、韓穎、田雨蒙、張淼萱、俞寅威等同學在搜集數據時給予的幫助。
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文章名稱：新世紀我國食品安全合作監管的發展邏輯與績效評估
