【摘要】2020年3月,牛津大學(xué)推出“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”。這一系統(tǒng)由牛津大學(xué)布拉瓦尼克政府學(xué)院發(fā)起,是全球首個實(shí)時追蹤和比較世界各國政府應(yīng)對新冠肺炎疫情發(fā)展所做出的各項(xiàng)響應(yīng)政策的工具。“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”通過追蹤政策措施力度維護(hù)國際公共產(chǎn)品的作用,幫助各國決策者和公民以一種透明的、可比的方式了解政府應(yīng)對措施的及時性和穩(wěn)健性,并促進(jìn)各國相互借鑒學(xué)習(xí),體現(xiàn)了國際合作和循證決策精神,產(chǎn)生了廣泛的積極影響,對于公共管理實(shí)踐具有啟發(fā)和借鑒意義。
【關(guān)鍵詞】牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng);政策力度;公共產(chǎn)品;循證決策
新冠肺炎疫情暴發(fā)以來,各國研究團(tuán)隊(duì)發(fā)揮專長,開發(fā)了疫情追蹤地圖、專門新聞通道、辟謠平臺、新冠疫苗研發(fā)追蹤等工具①,共同抗疫。牛津大學(xué)布拉瓦尼克政府學(xué)院的研究人員則另辟蹊徑,于2020年3月25日發(fā)起“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”(TheOxfordCOVID-19GovernmentResponseTracker,OxCGRT)。作為全球首個實(shí)時追蹤和比較世界各國政府應(yīng)對新冠肺炎疫情暴發(fā)所做出的政策反應(yīng)的工具(UniversityofOxford,2020),該系統(tǒng)向全球公開提供追蹤分析結(jié)果,并將在整個COVID-19危機(jī)期間持續(xù)更新。
公共管理論文范例：行為公共管理研究中的實(shí)驗(yàn)方法:類型與應(yīng)用
截至2020年12月,“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”已系統(tǒng)地收集了190多個國家及地區(qū)的數(shù)據(jù),追蹤了約190個國家及地區(qū)政府針對新冠肺炎疫情所采取的各種響應(yīng)對策和疫情發(fā)展態(tài)勢的信息數(shù)據(jù),以反映各國政府應(yīng)對疫情的行動水平(Haleetal.,2020a)。這些數(shù)據(jù)還將用于評定“開放風(fēng)險指數(shù)”(RiskofOpennessIndex),該指數(shù)旨在幫助各國政府了解在當(dāng)前疫情形勢下“開放”經(jīng)濟(jì)及社會活動是否安全(BlavatnikSchoolofGovernment,2020)。
本文從實(shí)踐視野的角度,簡要介紹“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”研究工具及其思路來源,解析其《各國政府應(yīng)對新冠疫情響應(yīng)差異》最新(2020年12月第10版)階段性報(bào)告(Haleetal.,2020b);論述項(xiàng)目影響與積極意義,探討這種政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)對公共管理實(shí)踐的啟示與借鑒意義。
一、“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”研究工具介紹
自新冠肺炎疫情在全球范圍傳播以來,各國政府均采取了一系列應(yīng)對措施,包括學(xué)校停課、旅行限制、禁止公共集會以及其他干預(yù)措施,以制造社交距離或增加公共衛(wèi)生保障。但是,各國政府采取的措施及應(yīng)對速度有很大差異,引起了廣泛討論。決策者和公眾普遍關(guān)心應(yīng)采取何種力度的舉措,而公共衛(wèi)生專家則實(shí)時關(guān)注政府應(yīng)對措施有效與否。隨著疫情的不斷發(fā)展和各國政府應(yīng)對措施的激增與調(diào)整,決策者們迫切需要最及時的政策信息以了解各種措施的有效性,而各國政府對于某些措施的嚴(yán)格程度/力度(stringency)決策往往是在與其他問題的種種權(quán)衡取舍下做出的。
“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”(OxCGRT)通過開發(fā)的一套標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系,以嚴(yán)謹(jǐn)和可比的方式反映各國政府應(yīng)對疫情的響應(yīng)速度和力度,從而探討政府響應(yīng)速度加快以及力度上升是否影響(降低)感染率,即政府對策嚴(yán)格程度與疫情發(fā)展的某種相關(guān)性,以了解政府應(yīng)對疫情的政策演變態(tài)勢。該追蹤系統(tǒng)試圖回答兩個主要問題(Hale,2020a)①:其一,政府響應(yīng)措施有何效果及影響?這些影響在不同的人口、國家和社會經(jīng)濟(jì)文化背景下有何差異?
其二,是什么導(dǎo)致不同國家及地區(qū)政府采取不同的響應(yīng)對策?可見,“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”是一項(xiàng)助力世界抗擊此次全球大流疫的努力。“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”收集有關(guān)政府響應(yīng)措施20項(xiàng)指標(biāo)(表1)的公開信息:8項(xiàng)政策指標(biāo)(C1—C8)記錄了關(guān)于遏制和關(guān)閉政策措施的信息,如學(xué)校關(guān)閉和行動限制;4項(xiàng)指標(biāo)(E1—E4)記錄了經(jīng)濟(jì)政策措施的信息,如向公民提供收入支助或提供外國援助;7項(xiàng)指標(biāo)(H1—H7)記錄了衛(wèi)生系統(tǒng)政策措施的信息,如COVID-19及時檢測措施或醫(yī)療保健的緊急投資;1項(xiàng)指標(biāo)(M1)記錄了其他(miscellaneous)政策信息。
20項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)匯總為4個綜合指數(shù):政府總體應(yīng)對指數(shù),記錄政府應(yīng)對情況及其相關(guān)的所有指標(biāo)在疫情發(fā)展過程中強(qiáng)弱變化情況;防護(hù)和健康指數(shù),記錄將封鎖限制和關(guān)閉措施與病毒檢測及接觸者追蹤、醫(yī)療保健短期投資以及疫苗投資等措施相結(jié)合的綜合指數(shù);經(jīng)濟(jì)支持指數(shù),記錄對民眾收入支助和債務(wù)減免等措施;封鎖力度指數(shù),記錄主要限制人們行為的封鎖政策的嚴(yán)格程度。
這4個綜合指數(shù)變量被賦予0~100的數(shù)值,以反映政府對有關(guān)議題的行動力度水平(Haleetal.,2020b)。這20項(xiàng)指標(biāo)即按4類措施編碼,大部分政策措施以序數(shù)變量記錄,少數(shù)指標(biāo)(如財(cái)務(wù)指標(biāo)E3、E4、H4、H5)以連續(xù)變量(數(shù)值化)記錄。指標(biāo)被進(jìn)一步分類為“目標(biāo)地區(qū)”(即它們只適用于地理上集中的地區(qū))或“整體地區(qū)”(即它們適用于整個司法管轄區(qū)全境)。此外,研究團(tuán)隊(duì)表示,“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”從最初(2020年3月)的11項(xiàng)指標(biāo),不斷擴(kuò)展到目前的4類共20項(xiàng)指標(biāo)。隨著疫情的發(fā)展,在未來的持續(xù)更新版本中可能會包含更多指標(biāo),或?qū)Ξ?dāng)前的指標(biāo)體系進(jìn)行細(xì)化。
此外,“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”不僅做了“目標(biāo)地區(qū)”和“整體地區(qū)”的區(qū)分,還追蹤了國家級以下(sub-national)層面的政策力度。“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”包括世界上幾乎所有國家(及地區(qū))的行政級別政策數(shù)據(jù),還包括選定國家(目前是巴西、美國、英國)的國家級以下政策數(shù)據(jù)(巴西包括所有州、聯(lián)邦區(qū)、州首府的政策數(shù)據(jù);美國包括所有州加上華盛頓特區(qū)的政策數(shù)據(jù);英國包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭4個行政區(qū)域的政策數(shù)據(jù))。
來源于“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”報(bào)告(Haleetal.,2020b),展示了市(city)、州(state)、國家(nation)三個層級政府的措施及其對控制疫情影響之間的相互關(guān)聯(lián)。正因?yàn)?ldquo;牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”追蹤了不同級別政府的政策力度,它的數(shù)據(jù)具有3種使用價值:第一,描述所有與給定司法管轄區(qū)相關(guān)的政府響應(yīng);第二,描述選定層級和較低層級的政府制定的響應(yīng)政策;第三,比較不同層級的政府響應(yīng)的差異。
二、“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”基于氣候變化研究的思路來源及概念比喻如果看到此項(xiàng)研究在本質(zhì)上所關(guān)注的是政策措施力度與全球公共衛(wèi)生這個公共產(chǎn)品(publicgoods)(以其特征指數(shù)為變量2)的相關(guān)性,為政府提升治理能力提供政策比較信息,則不難看出“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”與學(xué)界對全球應(yīng)對氣候變化行動的某類政策研究“異曲同工”。
而項(xiàng)目牽頭人托馬斯·霍爾正是在全球氣候治理領(lǐng)域探索并實(shí)踐通過追蹤各國氣候行動強(qiáng)度對各國減排效果的影響,從而為決策者提供可比較、可借鑒的氣候政策信息的先驅(qū)者。①應(yīng)對氣候變化行動包括國家主體的行動和非國家與次國家主體的行動。近年來,在跨國氣候政策及行動比較研究不斷發(fā)展的背景下,國際政策研究者通過追蹤各國政府官方發(fā)布的應(yīng)對氣候變化的各種政策措施,以及通過NAZCA②平臺追蹤非國家和次國家行為體的氣候行動,并將各類政策及措施的強(qiáng)度進(jìn)行匯總比較,則可分析或預(yù)測各國應(yīng)對氣候變化的政策措施強(qiáng)度與減排潛力的關(guān)聯(lián),幫助政府進(jìn)行減排行動循證決策(evidence-basedpolicymaking)。
三、跨國跨時間量度的政府響應(yīng)措施力度比較分析
“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”研究團(tuán)隊(duì)發(fā)布的《各國政府應(yīng)對新冠疫情響應(yīng)差異》報(bào)告(Haleetal.,2020b)中展示了世界190多國政府響應(yīng)措施力度的平均走勢、世界各國政府措施力度差異圖、六國政府響應(yīng)對比圖等主要信息,由于政策效果對比正是“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”的初衷和價值所在,本文選取報(bào)告第1版和第10版中的六國政府響應(yīng)對比圖作簡要點(diǎn)評。牛津研究團(tuán)隊(duì)結(jié)合世界衛(wèi)生組織(WHO)的數(shù)據(jù),在六國政府響應(yīng)對比圖中對從首次病例報(bào)告以來確診病例的增長(縱向線)與一國政府響應(yīng)力度指數(shù)(橫向線)的變化進(jìn)行了六國比較。
中國在疫情發(fā)展最初期對病毒有一個發(fā)現(xiàn)和認(rèn)知的過程(在最初階段未識別,這與中國國內(nèi)首次發(fā)布的“肺炎疫情公開信息”即通報(bào)了多例案例吻合)。在病毒早期識別階段,中國處于抗擊新冠肺炎疫情最前線,從首次公開“已有多例確診病例”到確診病例增至100,僅有約兩周時間。此后中國政府迅速采取了抗疫措施,各項(xiàng)應(yīng)對措施多管齊下,且政府響應(yīng)措施綜合力度指數(shù)驟然提升至較嚴(yán)格水平[60~80],這個過程僅在約一周的時間內(nèi)完成。
四、項(xiàng)目影響與積極意義
“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”在全球公共衛(wèi)生危機(jī)期間啟動,研究項(xiàng)目從牛津大學(xué)布拉瓦尼克政府學(xué)院的學(xué)生及校友作為研究及數(shù)據(jù)支撐團(tuán)隊(duì)班底開始,不斷壯大為由數(shù)十人規(guī)模的高級研究員團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo),由來自世界各地的數(shù)百人規(guī)模的數(shù)據(jù)收集志愿者團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)追蹤并記錄各國政府響應(yīng)措施數(shù)據(jù),成為全球首個實(shí)時追蹤和比較世界各國政府應(yīng)對新冠肺炎疫情所做出的政策反應(yīng)的工具,對助力世界抗擊此次大流疫具有積極意義。OxCGRT研究項(xiàng)目的成功開展也得益于牛津大學(xué)布拉瓦尼克政府學(xué)院作為全球?qū)W院(globalschool)在應(yīng)對全球重大挑戰(zhàn)的全球治理問題上的長期科研積累和優(yōu)勢。截至目前,“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”已被世界衛(wèi)生組織(WHO)、國際貨幣基金組織(IMF)、聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)、聯(lián)合國兒童基金會(UNICEF)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)等國際組織以及美國疾控中心(USCDC)、英國內(nèi)閣辦公廳(UKCabinetOffice)、英國內(nèi)政部(UKHomeOffice)等機(jī)構(gòu)參考、引用或推薦,產(chǎn)生了廣泛的國際影響(BlavatnikSchoolofGovernment,2020)。
五、結(jié)語:
啟示與借鑒“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”是一個在突發(fā)全球公共衛(wèi)生危機(jī)下,以跨國、跨時間量度方法進(jìn)行系統(tǒng)性的追蹤,并評估各國政府應(yīng)對措施嚴(yán)格程度對維護(hù)國際公共產(chǎn)品作用的實(shí)用性政策研究,向世界提供了在全球危機(jī)下了解和比較各國政府應(yīng)對措施的及時性和穩(wěn)健性、并促進(jìn)各國相互學(xué)習(xí)借鑒的機(jī)會。“牛津COVID-19政府響應(yīng)追蹤系統(tǒng)”對于公共管理實(shí)踐具有啟發(fā)和借鑒意義。
第一,政府是提供或維護(hù)公共產(chǎn)品的重要行動者,在國際公共產(chǎn)品受到威脅時,政府的決心、在何時采取措施、采取措施的力度和速度對維護(hù)國際公共產(chǎn)品的作用有重要影響,而其穩(wěn)健性可以通過實(shí)時追蹤各國政府行動進(jìn)行跨國、跨時間量度的比較。第二,在國際公共產(chǎn)品受到突發(fā)性沖擊時,世界大國之間的互信合作與學(xué)習(xí)對于維護(hù)國際公共產(chǎn)品至關(guān)重要,避免政治化地對待全球沖擊問題所引發(fā)的惡果(恩蓋爾·伍茲,2020)。第三,各國政府在維護(hù)國際公共產(chǎn)品(如本次疫情下的全球公共衛(wèi)生)時應(yīng)本著公正、公開、透明的原則,這客觀上也為政策追蹤比較研究提供了客觀真實(shí)的數(shù)據(jù),有利于產(chǎn)生具有公共產(chǎn)品社會性意義的國際政策經(jīng)驗(yàn)知識,總結(jié)世界范圍內(nèi)各國政策措施比較的統(tǒng)計(jì)意義。
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作者：張彥著
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