[摘要]自國(guó)務(wù)院2016年著手構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門關(guān)于政府采購(gòu)、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼以及涉及減免稅收、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等政策措施就成為被審查的重點(diǎn)領(lǐng)域。研究發(fā)現(xiàn)，由于中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的立法不夠完善、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不夠健全等原因，造成工作實(shí)際中地方財(cái)政部門對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度把握不準(zhǔn)確，工作中面臨諸多問題和疑惑。通過研究進(jìn)一步理清現(xiàn)有公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)中涉及財(cái)政部門的具體規(guī)定，為今后完善財(cái)政部門建立自我審查制度及財(cái)政補(bǔ)貼政策專門審查標(biāo)準(zhǔn)提供重要參考。
[關(guān)鍵詞]財(cái)政部門公平競(jìng)爭(zhēng)審查財(cái)政補(bǔ)貼政府采購(gòu)
財(cái)政論文投稿刊物：《農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)》(月刊)1996年創(chuàng)刊，是全國(guó)經(jīng)濟(jì)類一級(jí)財(cái)政專業(yè)指導(dǎo)性刊物。《農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)》是貫徹國(guó)家方針、政策、探索財(cái)稅理論和有關(guān)難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題,交流財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理經(jīng)驗(yàn),幫助讀者提高綜合素質(zhì)和政策水平不可或缺的理想媒體。
2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》(國(guó)發(fā)\[2016\]34號(hào))，\[1\]這是約束各級(jí)政府部門發(fā)文中帶有排除限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)邊界的重要制度。\[2\]黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，“加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度……強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法”。
\[3\]可以看出，落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)充分激發(fā)市場(chǎng)主體活力、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化將發(fā)揮重要作用。2017年，國(guó)家發(fā)展和改革委、財(cái)政部等五部委印發(fā)了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》\[4\](以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)，明確將政府采購(gòu)、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼以及涉及減免行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等作為審查的重點(diǎn)領(lǐng)域。各級(jí)財(cái)政部門，特別是地方各級(jí)財(cái)政部門制定的有關(guān)本地區(qū)財(cái)政政策措施有無(wú)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，成為了市場(chǎng)監(jiān)管部門的督查重點(diǎn)。因此，對(duì)地方各級(jí)財(cái)政部門在落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作中面臨的問題、疑惑以及如何解決進(jìn)行深入研究，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
一、地方財(cái)政部門在落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)
審查工作中面臨的主要問題，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是我國(guó)立足本國(guó)實(shí)際、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)建立的一項(xiàng)新制度，建立時(shí)間不長(zhǎng)，目前沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以遵循。該項(xiàng)制度的建立健全必須與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、法治政府建設(shè)整體推進(jìn)、一體化落實(shí)。目前客觀上存在上位法缺位、現(xiàn)有制度不健全、各部門各地區(qū)落實(shí)情況不均衡等問題;主觀上存在各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員、特別是主要負(fù)責(zé)人，對(duì)建立完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要性、必要性認(rèn)識(shí)還不夠深入，甚至部分人還保留了原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政機(jī)關(guān)以命令、決定等強(qiáng)制手段推動(dòng)工作的慣性思維，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)過程中對(duì)法治認(rèn)識(shí)仍然有待提高等問題。
這些原因造成了目前落實(shí)工作中面臨的諸多問題，特別需要各部門在各自管理領(lǐng)域積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，夯實(shí)基礎(chǔ)、勇于創(chuàng)新、不斷探索。從財(cái)政部門近年工作實(shí)踐可以看出，政策措施起草、審查人員對(duì)于“給予特定經(jīng)營(yíng)者財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼”“市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”等重要概念理解不一致，在程序上對(duì)于征求意見的具體要求、例外規(guī)定如何適用等還有爭(zhēng)議。下文將梳理近年來(lái)發(fā)現(xiàn)的問題并一一予以說(shuō)明。
(一)對(duì)于《實(shí)施細(xì)則》中重要概念的理解存在較大分歧
1.關(guān)于“給予特定經(jīng)營(yíng)者財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼”的理解存在爭(zhēng)議
為發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、招商引資，在一些地方政府制定的存量政策文件中規(guī)定了對(duì)在本地區(qū)注冊(cè)企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠待遇，而非在本地區(qū)注冊(cè)企業(yè)則不享有這種待遇。該類問題具有一定的普遍性。政策措施具體起草人員對(duì)“在本地區(qū)注冊(cè)”是否符合審查標(biāo)準(zhǔn)存在困惑。
經(jīng)過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)政策措施具體起草人員普遍認(rèn)為，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào))明確提出要“科學(xué)合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，形成中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式”，\[5\]據(jù)此在地方事權(quán)范圍內(nèi)通過本地財(cái)政收入給予特定對(duì)象獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，符合本地產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展定位，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)和要求;行政法、民商法領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者也有部分認(rèn)為“給予本地注冊(cè)企業(yè)財(cái)政支持”并不違反有關(guān)法律規(guī)定，將注冊(cè)地作為標(biāo)準(zhǔn)有利于法律一致性，并且可以減輕企業(yè)申報(bào)時(shí)提交材料的負(fù)擔(dān)。但是，競(jìng)爭(zhēng)法領(lǐng)域的專家普遍認(rèn)為如無(wú)上位法規(guī)定，給予本地注冊(cè)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)是對(duì)非本地注冊(cè)企業(yè)的歧視，違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查原則。
以2014年河北公路客運(yùn)班車通行費(fèi)案為例。在該案中，國(guó)家發(fā)展改革委在接到韓國(guó)駐華大使館的舉報(bào)后，經(jīng)過一系列調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，河北省交通運(yùn)輸廳等部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一全省收費(fèi)公路客運(yùn)班車通行費(fèi)車型分類標(biāo)準(zhǔn)的通知》(冀交公\[2013\]548號(hào))明確規(guī)定，自2013年12月1日起，調(diào)整全省收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)車型分類，并對(duì)本省客運(yùn)班車實(shí)行通行費(fèi)優(yōu)惠政策;客運(yùn)班車通過辦理高速公路ETC卡或者月票，按照計(jì)費(fèi)額的50%給予優(yōu)惠。此后，河北省交通運(yùn)輸廳在《關(guān)于貫徹落實(shí)全省收費(fèi)公路客運(yùn)班車通行費(fèi)車型分類標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)事宜的通知》(冀交公\[2013\]574號(hào))中進(jìn)一步明確規(guī)定，優(yōu)惠政策“只適用于本省經(jīng)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，有固定運(yùn)營(yíng)線路的客運(yùn)班線車輛”。
上述做法明顯排除和限制了外省經(jīng)營(yíng)者與河北省內(nèi)客運(yùn)班車經(jīng)營(yíng)者之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，違反了《反壟斷法》第八條、第三十三條第(一)項(xiàng)的規(guī)定。最終，國(guó)家發(fā)展改革委向河北省人民政府發(fā)出執(zhí)法建議函，建議其責(zé)令交通運(yùn)輸廳等有關(guān)部門改正相關(guān)行為，在通行費(fèi)上公平對(duì)待河北省內(nèi)定點(diǎn)定線運(yùn)行的所有客運(yùn)企業(yè)。\[6\]隨后，河北省交通運(yùn)輸廳進(jìn)行了整改，明確省際客運(yùn)班線中與河北省客運(yùn)班車互營(yíng)對(duì)開的外省(市、區(qū))籍客運(yùn)班車，享受與河北省客運(yùn)班車同樣的通行費(fèi)優(yōu)惠政策。\[7\]
2.關(guān)于“市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”的認(rèn)定不夠清晰
《實(shí)施細(xì)則》沒有對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給予界定。地方財(cái)政部門在進(jìn)行存量政策清理和新增政策措施審查時(shí)，對(duì)何為市場(chǎng)主體、哪些屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在認(rèn)識(shí)偏差，這使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作受到一定影響。《反壟斷法》第十二條對(duì)經(jīng)營(yíng)者的概念作了明確規(guī)定：“本法所稱經(jīng)營(yíng)者，是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的自然人、法人和其他組織。”\[8\]然而，《實(shí)施細(xì)則》沒有使用經(jīng)營(yíng)者的概念。因此，市場(chǎng)主體是否可以直接明確為《反壟斷法》中的經(jīng)營(yíng)者，還是有著更為廣泛的含義有待厘清。此外，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具體包括哪些范圍和內(nèi)容也有待進(jìn)一步解釋。
3.適用例外情形的規(guī)定需要進(jìn)一步明確
《實(shí)施細(xì)則》第四章規(guī)定了例外情形，其中第18條明確規(guī)定了政策制定機(jī)關(guān)對(duì)政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，認(rèn)為雖然具有一定限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，但屬于為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或社會(huì)保障目的，為維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、涉及國(guó)防建設(shè)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的例外情形，還應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響有限以及有明確實(shí)施期限等必要條件。\[9\]例外情形的規(guī)定，有助于區(qū)分不同情況，使雖然具有一定限制競(jìng)爭(zhēng)效果，但涉及社會(huì)公共利益及社會(huì)保障、國(guó)家利益以及法律、法規(guī)規(guī)定且符合特定條件的政策措施在一段時(shí)期內(nèi)可以出臺(tái)實(shí)施，符合工作實(shí)際需要。但是，由于例外情形的適用缺乏具體案例進(jìn)行指引，也沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)，因此各部門在適用例外規(guī)定時(shí)面臨無(wú)所適從的局面，不知道適用例外的界限，進(jìn)而導(dǎo)致適用例外規(guī)定不合理的情況經(jīng)常發(fā)生。
(二)《實(shí)施細(xì)則》中重要程序的規(guī)定不夠細(xì)化、難以落實(shí)
1.公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)和程序的可操作性待加強(qiáng)
雖然《實(shí)施細(xì)則》提出了18條審查標(biāo)準(zhǔn)，然而政策制定涵蓋不同行業(yè)、涉及不同情況，不同制定機(jī)關(guān)實(shí)施自我審查面臨的問題差異化嚴(yán)重、難以保證審查的一致性。\[10\]以北京市市級(jí)單位為例，各單位進(jìn)行自我審查的內(nèi)部程序主要有兩種：一是起草業(yè)務(wù)處室進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，法制部門只做形式審查，對(duì)于業(yè)務(wù)處室已完成公平競(jìng)爭(zhēng)審查的政策，法制部門從合法性角度進(jìn)行審核;二是起草業(yè)務(wù)處室完成初步審查，法制部門進(jìn)行復(fù)審，即法制部門介入實(shí)質(zhì)性審查，目前北京市財(cái)政局采取的是第二種審查模式。但是，無(wú)論采取上述兩種模式中的哪一種，均為單位內(nèi)部審查，審查結(jié)論往往不夠客觀、獨(dú)立，只能通過各級(jí)聯(lián)席會(huì)議專項(xiàng)督查或是管理相對(duì)人投訴舉報(bào)等外部監(jiān)督的形式予以監(jiān)督，從專項(xiàng)督查結(jié)果來(lái)看，各單位審查情況確實(shí)存在水平不一、理解不同、推進(jìn)落實(shí)不平衡等問題。各單位也普遍提出希望市聯(lián)席會(huì)議向部際聯(lián)席會(huì)議反饋問題，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)、完善審查流程、規(guī)范《實(shí)施細(xì)則》，使審查標(biāo)準(zhǔn)和審查制度能夠更好地落地生根。
2.對(duì)外征求意見環(huán)節(jié)缺少細(xì)化規(guī)定
《實(shí)施細(xì)則》對(duì)征求利害關(guān)系人意見或者向社會(huì)公眾征求意見作了強(qiáng)制性規(guī)定，\[11\]并在審查表中專門設(shè)計(jì)了征求意見情況一欄。由于目前對(duì)于各級(jí)政府機(jī)關(guān)制定政策措施過程中征求意見的方式、方法、渠道、期限以及范圍并不明確，政策制定部門采取的征求意見措施常導(dǎo)致意見征求流于形式，沒有起到應(yīng)有效果。此外，由于《實(shí)施細(xì)則》沒有對(duì)征求意見的程序作進(jìn)一步規(guī)定，這容易導(dǎo)致各部門征求意見的程序不規(guī)范，實(shí)踐中也確實(shí)存在僅征求相關(guān)政府部門意見、征求意見沒有任何記錄等問題。
3.征求專家學(xué)者、法律顧問和專業(yè)機(jī)構(gòu)意見的規(guī)定存在誤區(qū)
《實(shí)施細(xì)則》對(duì)征求專家學(xué)者、法律顧問和專業(yè)機(jī)構(gòu)意見采用了任意性規(guī)定，\[12\]這與2016年6月16日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》\[13\]的基本精神不符。根據(jù)該意見，黨政機(jī)關(guān)應(yīng)積極推行法律顧問制度，充分發(fā)揮專家和法律顧問的作用。\[14\]若采用任意性規(guī)范，則有規(guī)避《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》之嫌，且與建立法律顧問、公職律師等制度的初衷是不相符的。
(三)缺乏指導(dǎo)性案例影響審查的一致性
當(dāng)前，各部門在實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查過程中沒有參考性案例給予支持，僅能憑借條文標(biāo)準(zhǔn)摸索進(jìn)行。由于缺乏指導(dǎo)性案例，也沒有任何經(jīng)驗(yàn)可循，各部門審查水平參差不齊，審查進(jìn)度快慢不一，審查方式多種多樣。各單位均希望部際聯(lián)席會(huì)議能夠盡快編寫已查處行政壟斷案例匯編和公平競(jìng)爭(zhēng)審查指導(dǎo)案例，以更多了解已查處的行政壟斷案例和公平競(jìng)爭(zhēng)審查的正反面案例，提高各部門政策制定和審查水平，以保證公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的有效實(shí)施，進(jìn)而推動(dòng)形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。
二、深化落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建議
公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在中國(guó)實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，全面落實(shí)還需要根據(jù)工作實(shí)際逐步推進(jìn)。在當(dāng)代國(guó)家結(jié)構(gòu)中，單一制與聯(lián)邦制是主要形式。盡管中國(guó)是全世界最大的單一制國(guó)家，然而各省、市、縣的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展存在較大差異。因此，各地在制定相關(guān)政策措施發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)方面不可避免地存在差異和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。與歐盟等地區(qū)有著成熟的公平競(jìng)爭(zhēng)審查經(jīng)驗(yàn)不同，\[16\]公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在中國(guó)是新鮮事物。
自2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)從中央到地方層面對(duì)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行了積極探索。然而，由于國(guó)內(nèi)沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，加上對(duì)國(guó)外公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的探索和研究還處于初期，因此我國(guó)從中央到地方層面實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不可避免地遇到了一系列問題。為此，在下一步實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，有必要從下列方面著手深入推進(jìn)。
(一)對(duì)《實(shí)施細(xì)則》中重要條款要深入研究、形成共識(shí)
1.謹(jǐn)慎處理對(duì)本地注冊(cè)企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼或者支持。
僅為本地注冊(cè)企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼或者支持可能違反《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定。雖然缺乏上位法依據(jù)，然而地域限制補(bǔ)貼的情況普遍存在，在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局2019年初公布的《2018年公平競(jìng)爭(zhēng)審查重點(diǎn)督查發(fā)現(xiàn)的典型問題及整改情況》中，多個(gè)典型問題案例涉及財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策、優(yōu)先采購(gòu)等財(cái)政政策。鑒于《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定并不明確，且全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在共同問題，建議在未來(lái)制發(fā)政策措施時(shí)謹(jǐn)慎處理為本地注冊(cè)企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼或者支持，減少對(duì)非本地注冊(cè)企業(yè)的歧視性做法，使一項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策覆蓋的范圍不僅限于本地注冊(cè)企業(yè)，而且可以將補(bǔ)貼的對(duì)象適當(dāng)拓展范圍，例如，在本地設(shè)有總部、主要機(jī)構(gòu)、實(shí)體或分支機(jī)構(gòu)，或者考慮受補(bǔ)貼對(duì)象對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度等綜合標(biāo)準(zhǔn)。這也有利于進(jìn)一步減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。
2.酌情認(rèn)定市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)
市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的界定關(guān)乎公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的成敗。雖然《民法總則》和《反壟斷法》分別對(duì)民事主體和經(jīng)營(yíng)者作了界定，《民法總則》規(guī)定民事主體包括自然人、營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、特別法人和非法人組織;\[17\]《反壟斷法》規(guī)定經(jīng)營(yíng)者是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的自然人、法人和其他組織。\[18\]然而，《實(shí)施細(xì)則》沒有采用這兩個(gè)概念。為此，有必要酌情界定市場(chǎng)主體。市場(chǎng)主體的界定應(yīng)以行為為標(biāo)準(zhǔn)，只要是參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體即可納入市場(chǎng)主體范圍，不應(yīng)考慮該主體的法律狀態(tài)和獲得資金的方法。
換言之，非營(yíng)利法人也可以為市場(chǎng)主體。此外，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)界定為任何在市場(chǎng)上提供商品和服務(wù)的活動(dòng)，一項(xiàng)服務(wù)由內(nèi)部提供的事實(shí)與該活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)無(wú)關(guān)。如果機(jī)關(guān)事業(yè)單位從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可與其行使的公共權(quán)力相分離，那么該機(jī)關(guān)事業(yè)單位從事的活動(dòng)部分應(yīng)屬于市場(chǎng)主體，它的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)屬于市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。反之，如果經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與公共權(quán)力密不可分，那么從事該活動(dòng)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位不應(yīng)屬于經(jīng)營(yíng)者。\[19\]政府部門授權(quán)企業(yè)如商業(yè)銀行等從事審查、許可等行為也應(yīng)當(dāng)受到公平競(jìng)爭(zhēng)審查政策的監(jiān)督。
此外，在界定市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，可以借鑒《歐盟委員會(huì)關(guān)于對(duì)提供普遍經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男袨檫m用歐盟國(guó)家援助規(guī)則的通告》，政府在行使公權(quán)力或者政府部門在授權(quán)范圍內(nèi)作出行為不應(yīng)適用于公平競(jìng)爭(zhēng)審查;若相關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)行為是履行政府職能，或者行為的性質(zhì)、目的及遵守的規(guī)則與政府職能有密切聯(lián)系，那么相關(guān)主體的行為可以視為行使公權(quán)力;除非引入市場(chǎng)機(jī)制，否則由政府部門做出的屬于其履職的活動(dòng)不應(yīng)構(gòu)成經(jīng)濟(jì)行為。\[20\]需要注意的是，在社會(huì)保障領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)行為或者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)取決于方案設(shè)立和組織的方式。判斷社會(huì)保障方案是否涉及經(jīng)濟(jì)行為，考慮的因素有：方案是否具有強(qiáng)制性;方案是否僅具有社會(huì)目的;是否非營(yíng)利;所獲福利是否獨(dú)立于貢獻(xiàn);社保福利是否與收入存在固定比例;政府是否對(duì)方案進(jìn)行監(jiān)管。
在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，公立醫(yī)院屬于國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的重要組成部分，其經(jīng)費(fèi)直接來(lái)源于社會(huì)保障資金和其他國(guó)家資源，因此這樣的機(jī)構(gòu)不應(yīng)視為市場(chǎng)主體;由私人醫(yī)生和其他民營(yíng)執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)提供的、由其自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的有償醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)當(dāng)歸為經(jīng)濟(jì)行為，該原則同樣適用于私人醫(yī)藥商店。此外，在教育領(lǐng)域，由國(guó)家財(cái)政支持并進(jìn)行監(jiān)管的、屬于國(guó)家教育體系中的公立教育屬于非經(jīng)濟(jì)活動(dòng);為了支付教育系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用，學(xué)生或其家長(zhǎng)有時(shí)不得不繳納學(xué)費(fèi)或報(bào)名費(fèi)，但是這不影響公共教育的非經(jīng)濟(jì)性;該原則同樣適用于公共教育服務(wù)，如職業(yè)培訓(xùn)、私營(yíng)和公立小學(xué)、幼兒園、再教育和大學(xué)教育。
3.研究出臺(tái)《〈實(shí)施細(xì)則〉例外情形的適用指引》
由于例外情形的適用缺乏指引，也沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)，各部門在適用例外規(guī)定時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)困惑，因此有必要盡快出臺(tái)“《實(shí)施細(xì)則》例外情形的適用指引”，加強(qiáng)其實(shí)體、程序內(nèi)容的規(guī)定以及案例分析，為政策制定部門適用例外情形提供參考，減少盲目適用例外情形的情況。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局目前正在著手研究制定《實(shí)施細(xì)則》適用例外規(guī)定，并列入了2019年全面推進(jìn)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度工作重點(diǎn)。\[21\](P160)適用例外規(guī)定應(yīng)當(dāng)細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)要求、事后評(píng)估程序，并明確違反規(guī)定適用例外的責(zé)任主體及責(zé)任追究措施等，從事前引導(dǎo)正確適用、事后加強(qiáng)評(píng)估管理以及責(zé)任追究等各個(gè)方面加以約束，強(qiáng)制引入第三方機(jī)構(gòu)作為事前審查、事后評(píng)估的主體，以增強(qiáng)適用例外規(guī)定的客觀性、公正性，避免隨意適用的情況出現(xiàn)。
(二)對(duì)《實(shí)施細(xì)則》中重要程序規(guī)定要逐步完善、明確細(xì)化
1.細(xì)化征求利害關(guān)系人或者征求社會(huì)公眾意見的要求
《實(shí)施細(xì)則》對(duì)征求意見的方式、方法、渠道以及范圍的規(guī)定并不明確。為便于保護(hù)利害關(guān)系人的利益和公眾的知情權(quán)，有必要對(duì)意見征求程序作進(jìn)一步規(guī)定，包括工作實(shí)踐中如何區(qū)分征求利害關(guān)系人意見或是征求社會(huì)公眾意見的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)、利害關(guān)系人的權(quán)利、政策制定部門的義務(wù)、征求意見發(fā)布的方式、意見采納情況的反饋以及意見材料保留的期限等。\[22\]政策制定部門應(yīng)自覺接受利害關(guān)系人或者社會(huì)公眾的監(jiān)督，將公開、公平和公正落到實(shí)處，避免征求意見流于形式，沒有應(yīng)有效果，最終影響公平競(jìng)爭(zhēng)審查政策的實(shí)施。對(duì)于向社會(huì)公眾征求意見可以參照目前立法征求意見的模式，通過政策制定部門官網(wǎng)上設(shè)置的征求意見系統(tǒng)或是由同級(jí)聯(lián)席會(huì)議統(tǒng)一在官網(wǎng)上設(shè)置公平競(jìng)爭(zhēng)審查征求意見專欄，實(shí)現(xiàn)公開征求意見程序化、規(guī)范化。
2.將征求法律顧問意見作為強(qiáng)制性規(guī)定納入規(guī)則
建議修改《實(shí)施細(xì)則》，將征求法律顧問意見作為強(qiáng)制性規(guī)定。這符合中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》的基本精神。法律顧問對(duì)政策制定部門的重大決策、重大行政行為進(jìn)行合法和合規(guī)性審查，符合建設(shè)法治國(guó)家，提高政府治理能力現(xiàn)代化的方向，也為政府依法行政提供重要支撐，同時(shí)為確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位提供法律保障。有鑒于此，應(yīng)將征求法律顧問意見作為強(qiáng)制性規(guī)定納入實(shí)施細(xì)則，通過制度確定下來(lái)。
3.增設(shè)程序措施為授予特許經(jīng)營(yíng)提供制度保障
當(dāng)前，中國(guó)規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)立法僅有《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，\[23\]《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》對(duì)授予特許經(jīng)營(yíng)行為都沒有系統(tǒng)規(guī)定，這使得各地區(qū)、各部門在特許經(jīng)營(yíng)的探索上沒有上位法依據(jù)。由于財(cái)政資金來(lái)源于稅收，因此，有必要對(duì)政府授予的特許經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)增設(shè)實(shí)體和程序性措施，允許符合條件和有意向的投標(biāo)人參與競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)對(duì)公開招標(biāo)信息的可獲得性、投標(biāo)人準(zhǔn)備時(shí)間、甄選標(biāo)準(zhǔn)以及附加條件給予充分考慮，以保障財(cái)政資金使用的公平、公開和公正性。
因此，財(cái)政部門有必要保證政府采購(gòu)行為中招標(biāo)程序的競(jìng)爭(zhēng)性和透明性，以允許所有感興趣和合格的投標(biāo)人能夠參與該過程;有必要考慮信息的可獲得性、投標(biāo)人準(zhǔn)備時(shí)間的充裕性、甄選和授標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的明確性、所附條件的非歧視性;此外，程序的公開程度視該服務(wù)或商品的特征而決定。\[24\]程序措施有利于保證利害關(guān)系方的利益和公眾的知情權(quán)，有利于促進(jìn)中國(guó)政府在特許經(jīng)營(yíng)程序法領(lǐng)域的探索，也為中國(guó)未來(lái)制定特許經(jīng)營(yíng)法律制度提供實(shí)踐支持。
(三)盡快推出指導(dǎo)性案例協(xié)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)的自我審查
各地區(qū)、各部門實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查水平參差不齊，進(jìn)度快慢不一，方式多種多樣，給消除地方壁壘，形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。為此，有必要盡快推出指導(dǎo)性案例，協(xié)調(diào)各地、各部門的公平競(jìng)爭(zhēng)審查方式、方法，為完善政府守信機(jī)制，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供案例支持。
總而言之，考慮到公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的重要性以及競(jìng)爭(zhēng)政策在目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下對(duì)于營(yíng)造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)營(yíng)環(huán)境的重要意義，有必要結(jié)合財(cái)政部門的特點(diǎn)，細(xì)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，使公平競(jìng)爭(zhēng)審查的程序和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，提高其可操作性和可行性。此外，公平競(jìng)爭(zhēng)審查部際聯(lián)席會(huì)議要積極發(fā)揮作用，具體指導(dǎo)審查工作，為產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、貿(mào)易等部門的特殊情況答疑解惑，提供意見和建議;市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)盡快修改《實(shí)施細(xì)則》，協(xié)調(diào)各省、各部門在自我實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查中存在的實(shí)體和程序差異，以提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查水平和效率。
(四)強(qiáng)化財(cái)政部門適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的探索
當(dāng)前《實(shí)施細(xì)則》18條標(biāo)準(zhǔn)在構(gòu)建時(shí)主要考慮的是產(chǎn)業(yè)政策問題，與財(cái)政政策、貿(mào)易政策、科技政策、文化政策等相關(guān)政策的銜接有待進(jìn)一步深入。為此，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)財(cái)政部門從自身特點(diǎn)出發(fā)，與公平競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法部門共同制定本部門的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查指引》，細(xì)化財(cái)政補(bǔ)貼等內(nèi)容，為本部門制定政策措施和堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位提供法律支持。這樣有利于財(cái)政部門在實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查時(shí)，能夠統(tǒng)一審查尺度，明確審查要求和內(nèi)容。《公平競(jìng)爭(zhēng)審查指引》可以學(xué)習(xí)歐盟經(jīng)驗(yàn)。例如鑒于基礎(chǔ)設(shè)施的商業(yè)化開放，如使用PPP模式等，有必要將一些傳統(tǒng)上不受公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)制的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍。
對(duì)于沒有進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)的機(jī)場(chǎng)的空中交通管制、航道通航導(dǎo)航設(shè)備、涉及公共利益的洪水防范與枯水管理等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或者免費(fèi)公路等政府提供的不屬于市場(chǎng)內(nèi)提供的商品或者服務(wù)，該項(xiàng)目資金的使用不應(yīng)適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)則;當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施用于經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，用于該建設(shè)的公共資金，在與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本有關(guān)的范圍內(nèi)，應(yīng)受公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)則的調(diào)整;當(dāng)接受財(cái)政補(bǔ)貼的經(jīng)營(yíng)者從事經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查部門應(yīng)注意，為非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供的公共資金不能用于對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼;停車場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施在混合使用的情況下，如果該基礎(chǔ)設(shè)施幾乎完全用于非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，只要經(jīng)濟(jì)用途完全是附屬的，該項(xiàng)目資金不適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)則的調(diào)整;輔助經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)保持有限的范圍，這可以包括某家研究機(jī)構(gòu)偶爾將設(shè)備和實(shí)驗(yàn)室出租給工業(yè)合作伙伴等情況;基礎(chǔ)設(shè)施或者基礎(chǔ)設(shè)施一部分用于消防站、派出所等公權(quán)力的行使，該項(xiàng)目的公共資金不受公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)則的調(diào)整。\[25\]
三、推動(dòng)建立財(cái)政補(bǔ)貼政策專門審查標(biāo)準(zhǔn)的建議
工作實(shí)踐中財(cái)政部門制定的補(bǔ)貼政策如何進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查一直是難點(diǎn)問題，而且從數(shù)量上占到財(cái)政制定政策的大部分，其中大量是涉及民生、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域的補(bǔ)貼，從性質(zhì)上都具有普惠、無(wú)償取得等特點(diǎn)。可以考慮細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼政策出臺(tái)一攬子豁免方案，簡(jiǎn)化財(cái)政補(bǔ)貼政策出臺(tái)的手續(xù)，提高工作效率。
財(cái)政部門可以借鑒歐盟關(guān)于國(guó)家援助的相關(guān)制度，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)領(lǐng)域補(bǔ)貼的公平競(jìng)爭(zhēng)審查適用標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的開展。在社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、教育、公共服務(wù)等領(lǐng)域作細(xì)化適用標(biāo)準(zhǔn);針對(duì)中小企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)、區(qū)域補(bǔ)貼(如貧困地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū))、研發(fā)和創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、自然災(zāi)害救助、體育設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的補(bǔ)貼，鑒于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)存在差異，有必要盡快提請(qǐng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議或者同級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議出臺(tái)特殊領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)審查豁免標(biāo)準(zhǔn);此外，還應(yīng)將通過其他機(jī)關(guān)事業(yè)單位等非營(yíng)利法人或者企業(yè)等管理和分配補(bǔ)貼的情形納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍。
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