摘要:我國經濟已由高速增長階段轉入高質量發展階段,資源配置效率成為影響經濟高質量發展的重要因素。基于資源配置視角,利用中國263個地級市面板數據,探究地方政府土地出讓對我國經濟高質量發展的影響及其作用機制。結果表明:(1)土地出讓顯著抑制了經濟高質量發展,招拍掛出讓的抑制效應高于協議出讓,且存在明顯的異質性特征。(2)地方政府低價出讓工業用地、高價出讓商服用地的兩種供地策略造成土地價格扭曲,進一步加劇土地出讓對經濟高質量發展的抑制作用。(3)相關作用機制檢驗表明,地方政府土地出讓導致區域資源錯配效應,通過區域產業結構升級與區域創新水平影響經濟高質量發展。(4)地方政府舉債動機與經濟增長目標動員顯著調節了土地出讓對經濟高質量發展的影響。因此,應規范管理土地出讓金,有序推進土地出讓制度改革,統籌考慮地方政府舉債動機和經濟增長目標動員,緩解土地財政負向效應;應強化土地要素市場化改革,逐漸弱化地方政府對土地資源的過度壟斷。
關鍵詞:土地出讓;資源錯配;地方政府舉債動機;目標動員;經濟高質量發展
一、引言與文獻綜述
資源錯配是解釋區域發展失衡及地區收入差距的常見原因。改革開放40多年來,由于國家區域政策扶持與技術支持,區域發展水平得到了顯著提升[1]。隨著中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,經濟高質量發展面臨新挑戰,發展步伐受阻。中國經濟發展結構發生重大轉變,勞動力與土地等要素成本上升,消費結構調整加速,產業結構升級速度無法滿足人民日益增長的美好生活需求,區域發展差距擴大與地區收入差距惡化等問題交織出現[2]。
然而引致經濟高質量發展進程放緩的原因是多方面的,除了社會經濟發展周期性因素外,資源配置不合理等結構性因素也不可忽視[3-5]。當前,土地資源錯配是政界與學界不可忽視的重要問題。在中國特有的土地征用與出讓制度下,由于政府干預與管制資源現象的普遍存在,土地資源配置中政府與市場雙重失靈,引發土地資源錯配[6]。土地資源錯配與土地財政密切相關,地方政府在實施土地財政過程中,采取兩種供地策略,即低價出讓工業用地、高價出讓商服用地,造成了土地價格扭曲,導致土地資源不合理配置問題[7]。
與此同時,土地出讓模式關聯地價與房價,“地王”層出不窮,房價高企備受質疑[8]。2020年全國地方政府土地出讓金收入達8.41萬億元,同比增長15.90%,占同期地方財政收入的84.03%,創下33年來最高紀錄,表明土地出讓收入仍然是地方財政收入的重要組成部分。毋庸置疑,土地出讓收入是我國工業化快速發展的重要支撐[9]。面對內外部經濟發展環境變化,我國經濟轉型迫在眉睫,深化財政體制改革顯得尤為重要。在此背景下,考察土地出讓對經濟高質量發展的影響,具有重要意義。土地出讓一直是土地經濟與區域發展領域的研究熱點,相關研究主要集中在土地出讓產生的制度原因及其經濟效應。
已有研究普遍認為,分稅制改革是誘發土地出讓收入增長的制度成因,分稅制改革致使地方政府財權與事權不匹配,財政壓力與投資驅動雙管齊下加劇地方政府獲取土地財政的積極性,加大了資源配置扭曲程度[10-14]。在晉升錦標賽理論框架下,土地出讓規模與官員晉升也密切相關,地方官員為了獲得晉升,熱衷土地出讓,贏取經濟績效考核,在此過程中對區域社會經濟產生了不可忽視的負面效應,如城鄉發展差距擴大與基本公共服務滯后等問題[15-21]。而在深層次負向效應方面,地方政府以土地使用權為媒介搭建的融資平臺,演變成“土地金融”,致使地方政府債務高企,進一步擴大了金融風險,阻礙了經濟可持續發展進程[22-26]。
對于土地出讓與經濟高質量發展的關系研究,現有文獻主要基于財政分權理論構建分析框架。中央政府在財政分權體制下,實施適度的財政縱向失衡可以有效控制地方政府,以及通過土地價值挖掘實現宏觀發展目標[27]。在這個過程中,科學的轉移支付制度進一步強化了財政分權對經濟發展質量的作用[28]。不可否認,財政分權政策的實施效果具有區域異質性,經濟發展水平較高地區的作用效果明顯優于經濟發展水平較低地區。此外,因過高的財政縱向失衡催生了土地財政問題,也引發了人們對經濟波動的關注與憂慮[29]。
已有研究聚焦于土地出讓制度成因及其經濟效應,而鮮有文獻融合土地出讓、資源錯配與經濟高質量發展于統一框架來研究。部分研究雖涉及土地資源錯配與經濟高質量發展、土地出讓與全要素生產率等關聯主題[30-31],但存在進一步拓展的可能,如細化研究范圍以及進一步聚焦經濟高質量發展主題等方面。鑒于此,為彌補上述研究缺口,本文基于資源錯配視角,嘗試剖析地方政府土地出讓行為對我國經濟發展質量的真實影響,并從經濟高質量發展視角綜合分析地方政府土地出讓行為所產生的影響,以此來解釋經濟高質量發展的地區差異性,以期揭示土地出讓所帶來的負面效應,為地方政府的行為約束及財稅體制改革提供理論參考。
二、理論基礎與研究假設
我國歷經了1994年分稅制改革與2002年所得稅收入分享改革,中央政府財權相對集中,轉移支付能力得到極大提升。在此背景下,地方政府則面臨財權收縮、事權擴張的困境,財政壓力增大。地方政府財政收入占比由1993年的70%銳減為1994年的44%,而財政支出則在70%基礎上逐年上升[24],迫使地方政府尋求預算外收入,以滿足地方政府經濟發展和社會公共服務投入需求。
加之中央政府對土地出讓金的寬松監管,土地出讓收入成為地方政府最大的預算外收入來源。隨著地方政府以土地使用權為主體資產搭建的融資平臺不斷興起,土地融資在地方政府財政補充與支撐城鎮化發展等方面發揮重要作用。自1998年以來,我國土地出讓收入總體呈上升態勢,土地出讓金占GDP比重由1998年的0.6%上升為2019年的8.5%。
土地出讓也成為占比最大的土地取得方式,比重高于劃撥、租賃等形式。總體來看,土地出讓收入構成了地方政府土地財政的核心組成部分。雖然地方政府謀求土地出讓收入具有“剛性需求”,但過度依賴土地出讓發展模式也引發一系列負面影響。在地方官員的考核晉升激勵下,地方政府一方面以工業用地優惠和基礎設施補貼雙重政策福利招商引資,另一方面高價出售商服用地以彌補工業用地成本,呈現出地方政府間土地出讓價格的“逐底競爭”和地方政府間GDP“零和博弈”競爭[32-34]。從地區發展視角看,地方政府通過土地出讓收入緩解了地區發展的財政約束,為經濟發展提供了資金來源。
但過度依賴土地出讓發展模式,大建開發區,為招商引資低價或零價出讓土地,導致工業用地擠占了城市稀缺土地資源,引發了大量優質土地資源浪費與閑置現象,加劇了土地資源錯配。這種粗放發展與低效土地利用方式引發的區域資源布局空間錯配,使低效率企業擠占了高新技術產業的發展空間,不利于企業生產效率提升,抑制了區域全要素生產率提升,進而抑制了經濟高質量發展[35-36]。綜上,本文提出如下假設。假設1:地方政府土地出讓加劇了土地資源錯配,導致區域資源布局空間錯配,抑制了區域創新,進而阻礙了經濟高質量發展。土地出讓對經濟高質量發展的負向效應,也可以從經濟高質量發展的結構性視角來分析。
一方面,土地出讓規模過度擴大會加劇地方政府公共財政支出結構的扭曲程度,抑制區域基本公共服務發展。通常而言,一般公共預算支出能夠滿足地方政府正常運轉的必要支出。鑒于支配相對自由的預算外收入,地方政府傾向依賴土地財政收入進行基礎設施建設,往往忽視公共服務建設投資,以換取地方政府官員主政期內的政績工程,誘發了地方政府短視行為,導致重復建設與低效利用等復雜性問題,并且不利于公共服務建設與區域發展質量提升[37-38]。
另一方面,土地出讓規模快速擴大會導致區域產業結構“鈍化”,不利于產業結構升級優化。地方政府依賴土地財政保障短期經濟增長,并陷入大量投資制造業的路徑鎖定效應,產業結構無法升級[39]。在我國經濟發展轉型大背景下,地方政府投資路徑依賴不僅不利于第二產業內部結構優化升級,也不利于第二產業向第三產業充分過渡,阻礙了區域產業結構升級[31]。另外,由于地價與房價緊密關聯,地方政府土地出讓收入增長,必然助推外部資本進入房地產市場,直接或間接助推了房價的快速上漲[40],對經濟高質量發展產生了資源錯配效應。具體表現為:
第一,房價上漲直接增加了企業生產成本與經營負擔,并在高房價盈利刺激下,企業投入資金集中進入房地產市場,擠占了企業創新投入資金,從而抑制了區域企業生產效率的整體提升。第二,房價上漲引發勞動力分流,不利于區域集聚。房價上漲提高了消費者居住成本,降低了相對效用水平,抑制勞動力在區域集聚意愿。
而高端服務業發展需要勞動力的充分集聚,因此土地出讓在勞動力流動層面阻礙了高端服務業發展及產業結構升級。隨著地方政府土地財政依賴提高,相應的資源錯配效應會不斷顯現,從而抑制區域全要素生產率提升,阻礙經濟高質量發展。綜上,本文提出如下假設。
假設2:地方政府土地出讓會通過高房價負向溢出與區域產業結構“鈍化”兩條路徑抑制區域產業結構優化升級。同時,地方政府低價出讓工業用地、高價出讓商服用地模式,加劇了土地要素的價格扭曲,進一步阻礙了經濟高質量發展。
三、研究設計
(一)模型構建
本文主要考察地方政府的土地出讓行為與經濟高質量發展的關系,具體為土地出讓對經濟高質量發展的真實影響,以及地方政府差異化土地出讓策略對經濟高質量發展的具體影響。為了進一步識別土地出讓影響經濟高質量發展的作用路徑,參照溫忠麟等[41]的方法,構建了中介效應模型檢驗作用路徑。中介效應模型檢驗步驟為:首先,將經濟高質量發展水平作為被解釋變量,土地出讓規模作為解釋變量進行回歸,與基準回歸模型(1)式一致。其次,將系列中介變量作為被解釋變量,土地出讓規模作為解釋變量進行回歸。最后,將土地出讓規模和系列中介變量同時納入回歸模型,考察兩者對經濟高質量發展水平的影響。
(二)變量測度與說明
1.被解釋變量:經濟高質量發展水平(HED)。對于經濟高質量發展水平的測度,已有研究從全要素生產率角度間接度量經濟高質量發展[43]。鑒于經濟高質量含義豐富,更多研究通過構建綜合評價體系測度經濟高質量發展水平[44-45]。因此,本文參考權威文獻測算方法,從經濟結構優化、創新驅動發展、區域協調共享及經濟成果惠民4個方面選取20個相關指標測算263個地級市的經濟高質量發展水平,記為HED。
2.解釋變量:土地出讓規模(Land)。本文的核心解釋變量是地方政府的土地出讓行為,主要用土地出讓規模來衡量。土地出讓規模反映地方政府謀取轄區土地價值的行為特征,以及地方政府獲取預算外收入的積極性。結合已有統計數據,本文選取2003—2019年263個地級市層面土地出讓規模來度量,記為Land。
3.控制變量。經濟發展水平(ED)采用區域人均GDP來衡量,交通基礎條件(TC)采用公路密度與鐵路密度之和表示,人力資本水平(HC)采用各區域高校在校生人數表示,城鎮化水平(LU)直接采用城鎮化率衡量,對外開放程度(FDI)直接采用外商直接投資額表示,政府財政支出(GS)采用地方政府財政一般預算支出占地方GDP的比重表示。
四、實證結果與分析
本文主要從兩個方面展開穩健性檢驗:一方面,尋找合適的工具變量緩解回歸可能存在的內生性問題;另一方面,通過替換核心變量的方法對相關結果做穩健性檢驗。雖然本文剖析了土地出讓對經濟高質量發展影響的作用機制,并且嚴格控制相關重要變量,仍然不可否認存在經濟高質量發展會影響土地出讓規模的可能。因此,為保證回歸結果的可靠性,本文將進一步構建合適的工具變量,以緩解內生性問題對研究結論的影響。工具變量應滿足“排他性”原則,即要尋找到僅與土地出讓有關而與經濟高質量發展沒有直接聯系的外生變量。
結合土地出讓規模主要取決供需兩端的內在原因,且借鑒已有研究成果,本文在李力行等[36]做法基礎上,利用區域土地坡度的均值作為地方政府土地出讓供給端的工具變量,區域土地坡度與經濟增長目標的交互項作為土地出讓需求端的工具變量,并使用兩階段最小二乘法(2SLS)進行回歸。在替換變量法進行穩健性檢驗方面,主要對解釋變量與被解釋變量同時做替換處理,具體是采用土地出讓金替換土地出讓面積,以全要素生產率替換經濟高質量發展,再次進行回歸。
五、進一步分析
(一)異質性分析
1.時間異質性。本文對時間異質性分析主要考慮兩個時間節點:一是以2008年金融危機為時間節點探討地方政府舉債動機的影響,二是以2012年為時間節點討論經濟發展階段轉變的影響。一方面,地方政府是否擴大土地出讓規模與地方債務密切相關,已有學者將地方政府債務融資動機區分為“主動負債”和“被動負債”兩種,認為2008年金融危機以前主要是“主動負債”,而2008年之后則是“被動負債”[46]。2008年金融危機爆發后,中央政府出臺四萬億投資計劃,以刺激經濟發展,地方政府在此背景下發行地方債的動機具有保增長的特征,實為“主動負債”。地方政府債務規模數據來源于銀監會和Wind數據庫。
在“主動負債”階段,土地出讓規模顯著正向影響地方債務規模,負向影響經濟高質量發展,表明地方政府舉債動機顯著調節了土地出讓對經濟高質量發展的影響。因此,對土地出讓制度進行調整時,應把地方債務納入討論范疇。另一方面,2012年后,中國經濟進入新常態,從高速增長轉為中高速增長,改革創新引領經濟高質量發展,此時中央政府會適度降低經濟增長目標數值,地方政府作為響應方,會在年度政府工作報告中采用委婉性的詞匯描述本地區經濟增長目標,如“左右”“上下”等區間設定詞匯,在本文定義為經濟增長目標軟約束。
而新常態前,年度政府工作報告對經濟增長目標的描述主要采用“以上”“力爭”“確保”等強硬性詞匯,在本文定義為經濟增長目標硬約束。經濟增長目標數據來源于人工整理的地方政府工作報告。在經濟增長軟約束階段,土地出讓規模對經濟高質量發展的負向效應相比基準回歸明顯減緩,說明經濟增長目標約束特征異質性顯著調節了土地出讓對經濟高質量發展的影響。
2.區域異質性。依據國家統計年鑒劃分標準,將全國劃分成東、中、西部,探討土地出讓規模對經濟高質量發展影響的區域差異特征,并通過豪斯曼(Hausman)檢驗確定最佳估計方法。東部地區土地出讓規模對經濟高質量發展具有正向效應,但存在邊際遞減效應,其原因在于東部地區經濟發展程度高、市場化環境好,土地價格稀缺且昂貴,能夠形成巨額土地出讓收入,對區域基礎設施投資及經濟結構轉型提供了前期資金支持。
同時,東部地區處于國家改革前沿陣地,無論是產業結構轉型升級還是區域技術創新均屬于高發展狀態,加之國家區域政策調整,縮減了東部地區土地利用指標,加大向中、西部傾斜,東部地區在有限的土地利用指標下,充分發揮了土地出讓收入的最大效益。相比西部地區,中部地區土地出讓規模對經濟高質量發展的負向效應最大。
中部地區以工業發展為主,過度追求土地出讓收入,形成的資源錯配效應惡性循環發展,區域經濟與產業結構“鈍化”,同時,因所處區域條件差異,區域發展差距進一步惡化,阻滯了中部地區整體區域協調發展進程。而西部地區經濟發展落后,地方財政主要依靠中央轉移支付維持,因此地區經濟社會建設更加迫切需要預算外收入,即土地財政,且因為整體發展處于低水平狀態,加劇了土地財政的依賴程度,地方政府過度獲取土地出讓收入的發展模式具備強勁的路徑依賴效應,所形成的惡性發展循環抑制了西部地區經濟高質量發展。
3.土地出讓類型異質性。土地出讓主要涵蓋協議出讓與招拍掛出讓兩種類型,本文進一步細分兩種土地出讓對經濟高質量發展的影響。結果顯示,兩種類型土地出讓均對經濟高質量發展產生負向效應,且招拍掛出讓的負向效應大于協議出讓,可能的解釋是招拍掛土地出讓相比協議土地出讓,能夠快速獲得土地財政收入,在財政激勵與晉升激勵的雙重刺激下,地方政府官員偏向招拍掛土地出讓,并形成明顯的路徑依賴。同時,2006年8月31日國務院頒布實施了《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》,規定工業用地的出讓必須采用招標、拍賣、掛牌等方式,使得工業用地的協議出讓比例迅速下降。
六、結論與政策啟示
長期以來,地方政府依賴的土地發展模式保障了過去40年來的高速增長,而這種土地發展模式下的經濟增長,又離不開土地出讓規模的支持。為此,本文基于資源錯配視角構建土地出讓對經濟高質量發展影響的分析框架。在此基礎上,以中國263個地級市數據為研究樣本,實證考察土地出讓規模對經濟高質量發展的影響,并揭示其作用機制。得到如下主要結論:
第一,土地出讓顯著阻滯了經濟高質量發展,且招拍掛出讓的抑制效應高于協議出讓,但存在明顯的區域異質性。第二,地方政府低價出讓工業用地、高價出讓商服用地的兩種供地策略造成了土地價格扭曲,進一步加劇了土地出讓對經濟高質量發展的抑制作用。第三,相關作用機制檢驗表明,地方政府土地出讓導致區域資源錯配,通過負向調節區域產業結構升級與區域創新水平影響經濟高質量發展。第四,地方政府舉債動機與經濟增長目標軟約束顯著調節了土地出讓對經濟高質量發展的影響。
具體而言,當地方政府處于“主動負債”階段,土地出讓規模擴大加劇了對經濟高質量發展的抑制效應;地方政府處于經濟增長目標軟約束時期,有效緩解了土地出讓規模對經濟高質量發展的負向效應。本文的結論對如何促進經濟高質量發展,以及我國體制機制改革均具有重要的政策啟示。
1.以地謀發展不可持續,土地財政改革刻不容緩。隨著我國經濟發展形式轉變,原有以土地出讓為中心的粗放式發展模式亟須改變。一方面,國家要系統總結國有土地使用權出讓收入在內的四項政府非稅收入劃轉由稅務部門征收的試點工作經驗,加快形成規范性指導文件,降低地方政府對土地財政的依賴;地方政府要積極響應房產稅改革,試點地區要有效分享成果,非試點地區要結合區域特征提出房產稅改革可能出現的問題和解決方案,促進土地市場和房地產市場良性發展。另一方面,響應土地出讓收入支持國家鄉村振興的政策號召,調整長期以來“土地增值收益取之于農,主要用之于城”的分配格局。
2.有序推進土地出讓制度改革,緩解土地財政負向效應。鑒于土地財政對產業結構的鎖定效應,以及對區域創新投入的擠出效應,需要適時推進產業結構升級與投資結構優化。東部與中、西部要形成良性的產業轉移互動機制,加強區域產業協同發展;同時,擴大市場內需釋放力度和促進區域技術創新,完善產業進入與退出體系,保證區域發展主體的創新創業積極性。
3.強化土地要素市場化改革,逐漸弱化地方政府對土地資源的壟斷。培育更加廣泛的市場主體,促進市場競爭活力。通過構建有效市場與有為政府的發展模式,緩解土地價格扭曲,進一步提高土地資源利用效率。土地出讓制度改革要具有系統思維,統籌考慮地方政府舉債動機和經濟增長目標動員。
一方面,要建立健全地方政府債務管理制度。在發揮債務融資積極性的同時,需要防范債務風險,將債券發行成本、信用績效與債務融資效率等核心要素納入官員考核體系,建立督察監察機制,形成“倒查責任,終身問責”機制。另一方面,積極推動經濟增長目標動員模式創新。保證經濟增長目標具有區間浮動性,形成有效彈性目標激勵機制,杜絕絕對目標和顯性目標。同時,經濟增長目標設定要綜合考慮地方政府財政承受力,因地制宜地進行經濟增長目標動員,切忌一刀切,杜絕盲目趕超現象。
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作者：鐘文1,鄭明貴1,鐘昌標2
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