摘要:夜市經濟是夜經濟和地攤經濟結合而成的新興經濟形態，沈陽市彩塔夜市在2020年全面改造后逐漸形成了基于“委托—代理”模型的外部組織機制和“權威—服從”關系的內部管理機制的二元治理模式。將新公共服務理論引入夜市治理有助于發現作為服務需求者的四維市場參與主體，明確政府承擔供給公共服務的責任，建設政府主導下形成社區、政府協調下主體互動和政府服務下自我實現的三階段治理路徑。
關鍵詞:夜市經濟公民社會新公共服務
2019年9月沈陽市政府出臺《沈陽市人民政府關于加快發展夜經濟的實施意見》(以下簡稱《意見》)，提出“建設夜經濟特色街區”并“放寬沿街擺賣管制”，在市區人大、政協的建議獻策和行政機關各職能部門的協同管理下，2020年夏季40處①主營夜餐飲、夜娛樂、夜購物的一體化輕消費特色街區在沈陽市各行政區全面鋪開。具有利用法定工作制以外休閑時段從而延長經濟活動時間和對于經營規模相近、產品受眾趨同的流動經營者集約化管理的二重特性的夜市經濟，是夜經濟和地攤經濟在城鎮化進程加快、城市消費升級的社會條件下交合而成的新興經濟模式。
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從型態看，夜市是由臨街店面、半固定攤點及流動販賣形成的街市;從性質看，夜市可區分為商業夜市和文化夜市。與此同時，夜市經濟涉及經營者、消費者、周邊居民等社會群體，以及就業問題、食品安全、消防安全、交通出行等民生領域，夜市的有效治理對于拉動城市夜間經濟繁榮發展、規范社會公共秩序和滿足不同群體的生活需求意義重大。本文從公共管理的視角切入，基于沈陽市彩塔夜市的治理案例做規范研究，探討新公共服務理論取代新公共管理理論和老公共行政理論嵌入夜市經濟治理結構的可能路徑與啟示。
一、彩塔夜市治理的政策分析
(一)彩塔夜市概要
彩塔夜市隸屬于沈陽市沈河區風雨壇街道辦事處，毗鄰沈陽市區內首要交通干道中段，南側出口銜接地鐵二號線車站，根據《意見》“把金廊夜經濟帶打造成集購物、觀光、文娛、休閑、餐飲、酒吧、會展于一體的成帶狀輻射的夜經濟帶”的發展規劃，屬沈陽市金廊核心經濟帶起點。彩塔夜市因坐落于沈陽市“十五”佳旅游景點之一、標志性廣播電視塔———彩電塔腳下而得名，占據了南一經街全線和十四緯路的部分地段，整體呈東向T字型分布。夜市以東為在建的華強集團售樓處和寫字樓，其中已有部分寫字間投入使用，T字型包裹區域均為居民區。夜市地形狹窄，所在街區均為雙向單車道，經營時間為晚17:00至24:00，夜市經營時間內不允許機動車通行。夜市主營餐飲，輔之以小型娛樂項目和服裝、飾品等日用品售賣，型態以小吃車、流動攤點和臨街店面為主，共吸引經營商戶300余家。
彩塔夜市具有極佳的區位優勢。周邊龐大的居民區體量為彩塔夜市提供了穩定的客源基礎，由于其交通樞紐的地理位置，與各主要市轄區②直線距離相近，因此每日乘坐公共交通工具或搭乘私家車出行的游客絡繹不絕。彩塔夜市又與金廊沿線的大型商超、圖書館、科學宮、展覽館、公園等文娛場所交相輝映，構成了集餐飲、娛樂、教育、旅游為一體的休閑經濟圈。彩塔夜市的經營歷史自2008年起即有跡可查，是沈陽市傳統地攤經濟集散地，根據沈陽市統一規劃發展夜經濟的需要，于2020年實現全面改造。
(二)傳統公共管理理論視角下的夜市政策自1887年美國學者威爾遜發表《行政學研究》一文起，公共管理作為獨立的學科門類建立了初步的理論基礎，此后的80年間逐漸形成了“政治—行政”二分法、以官僚制為治理邏輯和以效率為追求的老公共行政理論體系。隨著20世紀60年代公共管理理論的“價值取向和價值標準逐漸混亂”，新公共管理理論在學派、體系、方法林立的“理論叢林”中脫穎而出，并對當代西方公共行政理論和政府的組織方式產生了重大的影響。新公共管理理論不可謂對于老公共行政理論的全盤否定，而是用“經濟人”的理論預設和經濟學的市場機制替換了原有的理論基礎。當代政府的政治實踐對于老公共行政和新公共管理的理論引入兼而有之，彩塔夜市的管理模式也同時突出了兩類理論的特點。
1.基于“委托—代理”模型的市場外部組織機制。
基于對管理行為的經濟學解釋偏好，新公共管理理論引入了“委托—代理”理論，以政府和社會領域的委托代理關系為基本框架，以合約制為治理機制，主要體現為“政府作為委托方的委托—代理關系”和“政府作為代理人的委托—代理關系”兩種關系模式。在彩塔夜市的組織機制中，風雨壇街道作為地方政府的派出單位向社會力量購買公共服務，以公開招標的形式聘任市場主辦單位作為夜市管理所，負責管理夜市攤位的經營秩序并承擔意見收集、消費者權益維護等服務職能。
通常認為，委托人和代理人之間存在利益不一致、信息不對稱的矛盾，為保證代理人按照委托人的意志行事，沈河區行政部門在“委托—代理”關系中發揮必要的監督作用。由區商務局、執法局、應急管理局、市場監督管理局等行政部門不定期監察彩塔夜市管理所關于夜市消防安全、食品安全、防疫管控等方面的責任落實情況，失職的市場主辦單位將被要求限期整改甚至被取締夜市管理資格。
彩塔夜市“委托—代理”組織機制破除了政府對于公共事務管理的壟斷性，通過建立“付費—責任—監督”的合約關系，提高了公共產品的供給質量和供給效率，這在彩塔夜市加快恢復生產生活秩序和常態化疫情防控管理中體現得尤為明顯，夜市管理所的管理員嚴守彩塔夜市三個入口并對消費者的健康證明嚴格監控。同時，區政府在購買公共服務時釋放了稀缺的人力資源，區政府以監督者的身份重新進入夜市的管理結構，為夜經濟間接提供了生產消費保障。“委托—代理”組織機制的引入讓彩塔夜市在全面升級改造后管理效能和品牌形象煥然如新。
2.基于“權威—服從”關系的市場內部管理機制。
老公關行政理論以提高管理效率為基本目標，把逐層賦予官僚機構權力和權威作為控制被統治者的手段，強調通過行政長官的統一指揮和等級權威實現行政系統以效率為核心的理性觀。“權威—服從”關系不僅針對政策的客體，馬克思·韋伯創設的官僚制組織形式也主張依據完整的法規制度約束政策的執行者，用以規定行政部門成員的權責并使其合法化。為配合夜市管理所的工作人員有效履職，沈河區政府出臺了《沈河區早行夜市標準規范》(以下簡稱《規范》)作為支持地方地攤經濟和夜經濟發展的輔助性文件，聲明市場主辦單位的權責并向全社會公開。
《規范》賦予了夜市管理所劃分攤位、收取租金、調解糾紛、管理經營的直接權力，管理人員雖然是行政部門規定的夜市政策的執行者，但在夜市的封閉環境內卻享有最高指揮控制權。在市場內部管理的“權威—服從”關系中，攤主因是夜市政策的實施對象且不掌握議價權和其他具有影響力的表達權，故不得不被動服從科層管理的等級結構，而行政部門的輔助性政令文件(如區政府食品安全委員會出臺《食品安全管理制度》)更在無形中強化了雙方“權威—服從”的關系模式。
據悉，以效率為追求的夜市管理機制通過強制要求攤主更換小吃車的店招樣式、人為劃定經營地段并差額收取費用等強制手段的確實現了彩塔夜市經營面目一新，提升了品牌形象和消費吸引力，并為區政府創造了可觀的財政收入。雖然《規范》中明確規定“成立業戶自治組織”，但“權威—服從”關系下攤主的民主權利并未得到有效釋放。以進城務工的農民或來自于其他省市缺乏足夠生存技能的低收入群體和生活困難群體為主的業戶在夜市政策中同樣需要行政部門的關注和支持，一旦現行的類同于官僚制的夜市內部管理機制偏離了正當性的軌道，業戶就會成為重大的民生隱患和受害者群體。
二、新公服務理論對于彩塔夜市管理的理論超越
(一)“公民”取代“顧客”為行政對象新公共服務的理論基礎之一是民主公民權理論，主張“行政官員應該把公民視為公民，應該分享權威和減少控制，并且應該相信合作的功效”，而不是認為公民在夜市系統內部僅指觀光游覽的游客或享受公共服務和市場資源的消費者。“行政人員在行政活動中應扮演‘公民權的維護者’‘公眾協商對話的組織者’和‘基層的領導者’”，為夜市相關的利益主體設計能夠影響決策和維護民主公民權的良性互動機制。
(二)“公共利益”取代“效率”為行政目標在桑德爾看來，“政府存在的目的就是要通過確保一定的程序和個人權利來保證公民做出符合自身利益的選擇”。這個目標并非政府代替夜市參與者選擇能夠高效驅動社會運轉并快速解決問題的組織結構和方案，而是要與市場主體共建共享公共利益和共商共擔公共責任，共同價值和公共利益指導下的行政決策需要犧牲父權式的集中管理。
(三)“服務”取代“掌舵”為行政手段政府更多地應是公共服務的承擔者而不是購買者，“并應該是建立一些明顯具有完善整合力以及回應力的公共機構”。新公共管理要求政府縮減規模、掌舵宏觀政務，通過購買公共服務從部分社會領域中退出，新公共服務則主張行政部門為市場需求服務、對市場矛盾做調解，在“論壇”上尋找問題的解決方案并幫助市場參與者對于政策和項目重新評估，成為“沒有正式權威的領導者”。
三、新公共服務視角下夜市經濟的治理秩序
(一)參與主體
1.回歸公民身份的服務需求者。“根據社會交換理論，當人們感知到社會公平時，會通過政治參與行為回報政府或政治系統，以反映其真實意愿，為政府做出決策提供參考。”而在將公民納入政治參與的框架之前，需清楚地認識到有哪些群體以利益相關者的身份進入到政策系統內，現行的夜市政策多側重于關注作為政策約束對象的業戶和創造市場需求不惜遠道而來的消費者，卻忽略了受到夜市經營直接影響的周邊居民和夜市外圍交通干道的出行民眾。學者通過對同樣位于沈陽市且有“亞洲最大夜市”之稱的興順夜市做實證分析后得出，“晚上夜市的嘈雜以及煙塵影響了居民晚間的正常休息”，夜市繁榮背后的噪聲污染和環境污染對周邊居民生活的影響不容小覷。
從空間型態上看，夜市經營多占用城市核心區域的次級交通用道，周圍毗鄰車流量較大的交通干道，夜市攤位及周邊來往的消費者難免給夜市外圍的交通造成壓力，故這一群體被動地納入了政府服務的公民范圍。以不同利益群體為服務對象建構的四維模型要求政府跳出“讓顧客滿意”的治理邏輯而賦予其公民身份，即想方設法串聯四類群體參與夜市政策制定的民主過程，填補行政部門偏狹的“少數人”視角帶來的決策漏洞。
2.分享公共權威的服務供給者。
從權力的產生方式看，我國政府的權威普遍來自人民的授權，但在夜市封閉的治理環境內，夜市管理部門的權威則來自上級政府的授予而非來自市場參與者的授權，或是說市場主體未成為授予管理部門權威的權力機構或議事機構的成員。不僅能夠滿足公民的需求，還要符合公民的合法性期待甚至前瞻性、戰略性地預見可能存在的問題的政府才是新公共管理所要求的“具備回應力和整合力的政府”。
夜市業戶相對穩定，且是夜市經濟的生產發展根本動力來源的參與者群體，應選派出表達集體利益的代表進入夜市上級管理部門的決策團隊并分享一定的權威，而不僅僅是成立“業戶自治組織”。現階段政府在夜市治理中扮演了企業家、監督員、仲裁員的身份，但還不是“公共資源的管家”“公共組織的保護者”和“民主對話的促進者”，通過放棄對市場的控制、讓渡部分權威并給公民授權可以實現政府向著服務型轉軌。
(二)治理路徑
在明確夜市內部治理的參與主體后，新公共服務理論主張由政府引導各主體參與對話協商并參與制定直接影響服從公共利益的決策。根據社區與公民社會的模型，夜市的治理路徑可分為“以政府力量嵌入社區為主的時期、分類參與主體互動磨合時期、分類參與主體自我實現時期”三個階段。
1.政府主導下的社區形成。
人民群眾缺乏自發形成公民社會或社區的必要性和資源條件，除了倡導夜市內形成業戶自治組織外應由掌握社會資源的行政部門而非通過競標獲得夜市控制權的私人組織(如夜市管理所)為自治組織的成立和常態化運行提供資金、平臺和人力等硬件設施的支持。此外，業戶只是市場參與者中形態最穩定、利益最聚合的主體，市場周邊居民/企業、消費者和“過路人”均主動或被動地進入夜市治理的環境，所以政府還應嘗試引入其他主體參與夜市社區的構建并以“管家”的身份參加市場多元的對話協商機制。
2.政府協調下的主體互動。
在上一階段中，各方主體接受政府的號召和引領參與對話，政府權威仍然是主體互動的關鍵，所追求的利益也是強大的行政意志下個體私利的分散表達而不是公共利益。政府應通過宣傳教育、信息共享等手段以夜市參與者的有效互動為目標，對夜市社區內部成員的利益進行協商協調，進而創建共同的價值觀以提升對話平臺的凝聚力和交流的實效。主體互動應從小事出發，關注夜市市場內公民生產生活的細節，不避諱政府工作的難點和市場主體的矛盾點，才能影響事關夜市發展的重要決策。
3.政府服務下的自我實現。
在市場主體的代表們學會如何理性、建設性地使用表達權后，政府在互動機制內的角色應從“管家”轉變為“仆人”，適當地“隱身”而不是退出，專心于行政事務。不同于新公共管理理論的企業家精神，公共服務的購買應用于提高夜市服務的執行力和互動機制的回應力，夜市經濟發展的效率由市場主體參與的協商機構經廣泛的調研聯絡和意見交換后決定。這一階段的夜市參與者需熟練運用社區的協商機制，習慣于在市場內自主行動并向政府提出基礎設施保障、環境監控保障和其他便利市場運轉的生產生活保障條件。
四、結語
正如登哈特夫婦所見，“中國是從一個很不相同的維度來看待這些治理問題的，它正在走向市場經濟體制并且正在努力推進較新的公共行政科學的發展”。在新公共管理理論的政治實踐方興未艾以及傳統政治權威觀念仍在社會領域延續其影響力的背景下，新公共服務理論能否在夜市經濟這一新興市場內幫助其參與者形成追求公共利益和公民權的公民社會，要求基層政府和市場主辦單位不再掌舵這艘經濟巨輪的航向而是掌握促進協商和解決沖突的新技巧。
為真正實現黨和國家一再強調的在公民本位的理念下和民主秩序的框架下有效運轉的服務型政府，仍有待行政機關主導程序變革以做出制度創新和方法嘗試。不可否認的是，新公共服務理論為我們提供的行政管理方法論不僅符合“堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”①的新時代公共價值觀，而且適用于如夜市經濟這一類由參與者多元互動催發經濟活力、貼近“人間煙火氣”的新興市場組織模式。
參考文獻:
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作者：李镕成
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