益沖突是造成腐敗的重要根源，是影響公共服務質量的消極因素。公共服務均等化領域可能發生的利益沖突問題包括預算最大化傾向、利益部門化、消極決策傾向、執行偏私性、監管謀私性、信息反饋的延遲性等。公共服務均等化領域之所以會發生這樣或那樣的利益沖突問題，與內部的行政機制和工作人員的倫理素質以及公共服務供給機制等有關。結合回應性和有效性兩個評價維度，當前我國公共服務領域防止利益沖突應建立健全參與機制、預算民主機制、責任機制、績效管理機制、合作機制、監管治理機制、評價機制、行政溝通機制等。
基金項目：教育部2011年度哲學社會科學研究重大課題攻關項目子課題（11jzd045-08）中間成果。
作者簡介：莊德水（1977－），男，浙江臺州人，博士，北京大學紀委監察室助理研究員，北京大學廉政建設研究中心研究人員，研究方向為廉政建設理論與實踐。隨著我國社會政治經濟文化的發展，人們對公共產品的需求日益多元化，對公共服務及其均等化也提出了更高的要求。在現實中，由于部門及其工作人員存在利益沖突問題，公共服務有時難以實現均等化，嚴重損害了的公信力。在此，本文擬結合十七屆四中全會《中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》提出的“建立健全防止利益沖突制度，完善公共資源配置、公共資產交易、公共產品領域市場運行機制”的要求，探討公共服務領域利益沖突問題及其防止策略。
公共服務屬于公共產品范疇，公共產品包含著公共服務的內容，兩者的區別在于，領域的公共產品是有形的，而服務領域的公共產品是無形的。公共產品具有兩個基本屬性：消費的非競爭性與受益的非排他性。私人服務通過市場來提供，公共服務則主要由來提供。介于公共服務與私人服務之間的準公共服務，既可以由私人通過市場提供，也可以由提供，還可以由私人和共同提供。公共服務均等化內在地包含兩個方面的內容：一是盡可能多地分配公共服務；二是如何均衡分配公共服務。第一個問題涉及到的經濟發展水平和存量，的經濟實力越強，財政支持力度越大，公共服務資源就越多。第二個問題與社會公平有關。“均等”是與“公平”相聯系的一個概念。“均等化”既指一種平均相等的狀態，也指一種公共價值目標和一個達到公平的過程。從社會角度來講，實現公共服務均等化是每一個公民追求公平正義與共享和諧的重大問題；從角度來講，為全體公民提供基本的、必要的公共服務，是一項現代責任。公共服務的分配主體是，正因為此，公共服務均等化程度與的公共權力效益、公共政策能力及自身的廉潔程度因素等相關。實現公共服務均等化過程體現了的公共精神。應公平地滿足每一個公民的基本公共服務需要，為全體公民的生存發展承擔責任，提供基本而有保障的公共產品和公共服務，確保全體社會成員普遍平等而自由地享有。當然，公共服務均等化不是絕對的平均，而是相對的均等，是機會均等和結果均等兩個層面的統一。
公共服務首先要考慮其正義性，這個正義性要求公共服務實現均等化。公共服務均等化是機會公平。機會公平是指每一個社會公民具有平等的權利享有公共服務。公共服務不能因公民的社會階層、家庭條件、職業環境以及個人稟賦等，而造成享有機會的重大差異。特別是，社會應與其它社會群體一樣享有公共服務的機會，不能被剝奪享有的權利。有義務運用財政力量來創造條件，留有必要的公共產品份額來保證社會的權益。因此，讓全體公民共享改革發展成果是公共服務均等化的題中之意。
公共服務均等化是結果公平。結果公平是指每一個社會公民都可享有大致相等的公共產品份額。應滿足全體公民最基本的公共服務需求，如最基本的公共設施、醫療服務、義務教育、環境保護、社會治安等。如此，使不同階層、不同地域的社會公民都能享有基本均等的公共服務，實現結果公平。
公共服務均等化作為一個漸進過程，在不同發展階段上，應循序漸進，充分發揮主導力量，調動社會積極性，合理配置公共服務資源，建立健全公共服務供給體系，公
平分配公共產品和公共服務，使不同地區、不同群體的人們享有大致相等的公共產品和公共服務。為此，部門及其工作人員必須站在相對客觀公正的立場上提供公共服務，避免把部門利益和私人利益摻入公共服務事務，更不能利用公共服務資源優先照顧本部門、本人和親屬或特定利益關系人并為他們提供好處，否則會影響公共服務政策的公信力。
如前所述，公共服務是一個關系社會正義的利益問題，均等化程度屬于公共利益范疇。當然，在具體實踐中，由于受行政體制、行政環境、市場環境以及工作人員個人素質的影響，公共服務均等化面臨著一些現實挑戰，特別是利益沖突問題。本文所指的利益沖突不是一般社會學意義上的利益沖突，比如群體性利益沖突、鄰里利益關系對立、不同階層利益的矛盾等。利益沖突具有特定的廉政涵義，與部門及其工作人員的崗位職責和公共權力相聯系。所謂利益沖突，簡單地說，是指部門利益和工作人員的私人利益與他們的職責及其代表的社會公共利益所發生的沖突。[1]國際社會普遍認為利益沖突是造成腐敗的重要根源，是影響公共服務質量的消極因素。公共服務事務是多發易發利益沖突和腐敗現象的重點領域。
基于現代管理學理論，公共服務均等化是一個pdca循環過程。pdca循環又稱“戴明環”，是有效開展管理工作的合乎邏輯的工作程序。[2]p是計劃階段，指公共服務均等化的決策環節；d是執行階段，指公共服務均等化政策的具體實施環節；c是檢查階段，指部門及其工作人員對公共服務均等化工作的監督環節；a是處理階段，指部門及其工作人員對監督結果進行處理，總結經驗教訓的環節。整個公共服務均等化的pdca循環過程都可能發生利益沖突問題。 的重要職能，承擔著公共服務均等化政策的制定和選擇。決策本身是一個利益分配過程，涉及到不同利益群體和利益需求之間的平衡。因此，決策環節所發生的利益問題與決策主體本身的利益取向是相關的。主要表現在：一是預算最大化傾向。一些部門傾向于把預算規模作為本部門的需求目標，總是想方設法地通過各種手段來增加本部門的財政預算，不認真考慮公共服務的實際需求情況、提供成本以及效率等，甚至過分夸大本部門工作的重要性，制造工作來擴大本部門的職能，從而理所當然地提高預算水平。二是利益部門化的決策取向。一些部門從本部門利益出發，傾向于選擇那些對本部門利益有利的公共服務均等化政策，而漠視那些社會需求強烈但供給不足、需費時費力的公共服務事務。三是消極決策傾向。一些部門及其工作人員不愿把那些與本部門和本人利益無關的公共服務事務列入決策過程，以致公共服務均等化方案無法完全反映社會公共利益需求。
執行是公共服務均等化的核心工作，是實現均等化目標的關鍵環節。執行工作直接關系到公共服務均等化工作的成敗。執行所處的環境最復雜、所面對的任務最繁重、所面對的挑戰最嚴峻，因此，執行環節最容易受到利益沖突問題的干擾。主要表現在：一是執行的偏私性。一些部門及其工作人員沒有站在比較公正客觀的立場上執行政策，在公共服務均等化過程中優先保證本部門的利益需求，對本部門利益有利的則執行，否則加以曲解或回避；并且，在執行過程中，有的工作人員優先照顧利益相關者和存在利益關系的企業。二是執行的消極性。一些部門及其工作人員不能對社會公共服務需求及時做出回應，漠視社會公共利益的訴求；并且，若該回應不能帶來部門利益和私人利益，就不及時報批、不回復或不接待，甚至部門間消極行政，相互推諉，從而導致公共服務質量和水平的下降。三是執行的謀利性。一些領導干部為請托人參與公共服務業務提供方便，甚至直接干預公共服務均等化工作。四是技術運用的偏私性。一些部門及其工作人員有意壟斷信息，不愿意把公共服務信息向社會公開。更甚者，在選擇公共服務模式時，一些部門及其工作人員曲解市場化的本意，將其簡單地視為有償分配或收費服務，導致公共服務價格過高。
對公共服務均等化過程進行監管是的重要職能。特別是在市場供給和志愿供給越來越占據重要地位的情況下，公共領域與私人領域相互交錯，更需要加強監管職能，保證公共服務的公正性和公平性。但根據“尋租”理論，的監管環節最易發生缺位和越位問題
主要表現在：一是監管的偏私性。一些工作人員參股入股監管對象，并從中分紅，形成隱蔽的利益鏈，甚至合謀給監管對象披上合法的外衣。更甚者，一些部門及其工作人員故意給招投標資格預審條件設定排斥性條款，有意限制潛在投標者數量，保證存在利益關系的投標者的競爭優勢。可以說，工作人員不能正確處理親屬關系、利益相關者關系、特定關系人關系以及各種利益關系，就會發生公共服務監管上的缺位現象。二是監管的謀私性。一些部門及其工作人員把監管工作視為生財之道，濫用公共權力，亂收費、亂罰款，監管越位頻頻。至于監管對象所提供的公共服務是否符合質量要求、公共服務結果是否符合社會正義等成為次要問題。一些工作人員充當監管對象的“說客”，幫助它們爭取內部的優惠政策并從中得利，從而破壞了整個公共服務的均衡體系。三是監管的保護性。一些部門及其工作人員出于利益關系考慮，對原屬于本部門所轄的社會團體、企事業單位應用不同于其它單位的監管標準，對它們的違法亂紀行為往往不予嚴肅追究。
公共服務均等化處理環節既是前一個公共服務均等化循環過程的結束，同時也是下一個公共服務均等化循環過程的開始。利益沖突問題主要表現在：一是信息反饋的偏私性。為保護本部門利益，一些部門及其工作人員有意向上級決策層和社會公眾隱瞞真實信息，過濾掉那些對己不利的信息。二是處理機制的延遲性。一些部門及其工作人員有意回避信訪反映的公共服務均等化問題，或者對出現的問題不及時予以處理，反而編造理由加以掩蓋。雖然延遲處理與現行行政管理體制不暢有關，但更多的與部門及其工作人員為了避免自身利益受損有關。
綜上所述，公共服務均等化過程之所以發生這樣或那樣的利益沖突問題，與內部的行政機制、行政能力、部門行政、工作人員的倫理素質以及公共服務的供給機制等有關。
要解決利益沖突問題，在運用傳統的反腐倡廉制度措施的同時，要創新性地采用現代思維、現代理論和現代手段加以解決。在這里，根據前文pdca循環理論所提供的公共服務均等化工作的四個環節，結合回應性和有效性兩個評價維度，對如何在公共服務領域有效防止利益沖突進行思考。回應性指公共服務均等化和防止利益沖突工作要與社會公眾的利益需求和廉政要求相適應；有效性指公共服務均等化和防止利益沖突工作要真正實現社會公眾的利益需求和廉政要求。這兩個維度也是評價公共服務均等化和防止利益沖突工作成效的重要標準。
第一，在計劃階段，依據回應性維度，各級在公共服務領域要完善社會參與機制，即要讓社會公眾成為公共服務均等化政策的決策主體之一，并參與公共服務均等化決策的全過程。具體而言，要求公共服務均等化政策要體現社會有序的決策參與，各級在公共服務均等化工作中要拓寬利益表達渠道，廣泛了解社會公眾的公共服務需求，保證各方利益主體都能參與其中。另一方面，依據有效性維度，各級要不斷完善財政預算制度，讓財政預算成為真正意義上的民主預算。從當前利益沖突發生情況來看，要解決因部門利益沖突所造成的公共服務不均等現象，有必要從約束部門權力和利益沖動入手，防止部門利益的合法化。為此，要從技術層面入手編制一份社會公眾都看得懂的預算表，把重要的公共服務供給和分配信息列入其中；要從政治層面入手讓更多的社會公眾參與監督預算工作，社會公眾有權問詢部門的行政經費開支、公共服務供給投入、公共服務支出等情況，相關部門有義務限時作出回應。公共財政預算制度的完善是從源頭上防止利益沖突特別是部門層面利益沖突的重要舉措之一，不僅可以讓部門預算納入社會公眾監督視野，防止部門利益的膨脹，而且可以讓部門預算更加剛性化，保證預算資金的使用效率，防止一些部門利用權力優勢在公共服務均等化過程中優先謀取部門利益。 執行階段，依據回應性維度，各級應形成一個有機的責任體系。具體地說，要讓部門及其工作人員成為公共服務均等化的主要責任者。據此，部門及其工作人員與公共服務均等化工作之間便形成一種“利益捆綁”關系，公共服務均等化政策執行過程發生的一切利益沖突問題都要追究相關部門及其工作人員的責任。為此，要堅持完善公共服務均等化的問責
制，把公共服務均等化決策失誤、執行失誤及因分配不均等所引發的社會群體性事件作為問責內容。對受到問責的領導干部，應要求其在規定時間內不得涉及與準公共服務和俱樂部產品供給和分配相關的事務。要堅持完善公共服務工作的回避制，要求工作人員不得參與與其存在地域關系和親屬關系等的分配事務。對于可能發生的利益沖突，相關工作人員應及時提出回避申請，不直接參與公共服務均等化政策的執行工作。依據有效性維度，各級應重視公共服務均等化的績效管理，包括責任主體的績效管理和責任內容的績效管理。一方面，要完善以公共服務均等化為導向的干部績效考核機制，探索采用科學的考評方法與手段，把公共服務均等化指標納入干部考核體系，將公共服務均等化的績效評估與干部選拔任用相聯系，摒棄干部考核gdp至上的錯誤做法。另一方面，要把公共服務均等化作為一項績效指標，特別要把分配均等化程度如何、如何達到均等化程度、均等化的社會滿意度等納入部門績效管理的重要內容。
第三，在檢查階段，依據回應性維度，各級應把、社會和市場三方力量都納入防止利益沖突工作，形成三方相互合作又相互制約的合作機制。具體地說，要引入市場力量和社會力量打破壟斷供給和分配公共服務的地位。是公共服務供給和分配的主導者，但不是唯一主體。在當前社會主義市場經濟條件下，各級要把公共服務供給和分配的主導權與經營權相分離，不能既做“裁判員”，又做“運動員”。為此，一方面要強化責任，把公共服務資源公平地分配到各個地區和人群，另一方面要重視私營部門和社會團體力量在準公共服務和俱樂部產品供給和分配中的地位和作用，讓更多的市場力量和社會力量參與競爭，減少公共服務供給和分配的成本。與此同時，各級要制定和提供相應政策和法律規范為私營部門和社會團體提供制度支持；私營部門和社會團體要加強行業自律，規范市場競爭行為和社會志愿活動，通過行業自律帶動行業發展，樹立企業形象和社團形象，保證公共服務的質量。依據有效性維度，各級要加強對監管者的“監管”，實現從單純的監管到“監管治理”[3]的轉變。監管治理是一種新的公共治理形式，要求各級明確相關部門及其工作人員的權利、義務、任免機制和行為操守，并建立定期報告制度和監管信息披露制度等，聽取社會公眾的意見建議，鼓勵他們對部門及其工作人員的監管工作進行監督。
第四，在處理階段，依據回應性維度，各級應建立健全社會評價機制，即讓社會公眾參與對部門及其工作人員的“打分”工作。其中一個工作重點是評價部門及其工作人員對社會公眾公共服務需求的回應能力，評價指標包括回應時長、回應態度、回應滿意度等，具體內容包括部門及其工作人員對社會公眾信訪的處理速度、對突發社會事件的反應速度、對周期性自然災害的準備情況、對現時公共服務需求變化的敏感程度等。社會公眾參與評價工作的途徑包括網絡打分、回答問卷、專項投訴等。依據有效性維度，各級應完善行政溝通機制，讓信息公開和廉政預警成為行政溝通常態。在信息公開方面，各級應當充分利用電子政務平臺即時且全面地公開公共服務均等化信息，包括具體公共服務的提供方案及其決策過程、分配對象的資格、范圍和數量、供應商來源及資質、分配方式、所要達到的均等化標準等。在廉政預面，要依托現代電子監察信息系統，通過效能監察、談話誡勉、內部審計、查處、專題調研、收入申報等途徑，獲取有關預警信息。通過系統化的指標體系對獲取的信息進行梳理歸納和定量定性分析，及時發現存在的漏洞和薄弱環節。根據評估分析，發布廉政預警，督促有關部門及其工作人員加以防范。總之，我們應以社會外部的評價力量推動內部的行政溝通，為防止利益沖突提供良好的社會條件；以內部的行政溝通回應社會外部的評價力量，讓部門及其工作人員時刻處在“社會之眼”的監督下，避免涉入利益沖突。
[3]經濟合作與發展組織.oecd的監管政策：從干預主義到監管治理[m].北京：法律出版社,2006.
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