論文摘要：建立具有中國特色、符合實際的我國高校董事會制度，是完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要舉措。美國高校董事會制度是世界各國高校借鑒的典范，具有明晰的法律地位，清晰的治理結(jié)構(gòu)，明確的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)界定。我國上市獨立董事會制度對完善上市治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范上市運作起到了積極作用。借鑒美國高校董事會制度和我國上市獨立董事會制度，構(gòu)建具有中國特色的高校董事會，是當(dāng)前我國和高校面臨的重要命題。
加強制度創(chuàng)新，推進高校內(nèi)部管理體制改革，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，探索具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，是進入新世紀(jì)以來我國和高校孜孜以求、不斷實踐創(chuàng)新的重大命題。2010年7月，黨中央、國務(wù)院召開了全國教育工作會議，頒布了《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》），為未來10年我國教育改革和發(fā)展描繪了藍圖，指明了方向。《教育規(guī)劃綱要》指出，要“探索建立高等學(xué)校理事會或董事會，健全社會支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機制”。那么，在我國建立高校董事會，和國外特別是美國高校董事會以及上市董事會有什么異同，如何借鑒美國高校和上市的董事會制度，構(gòu)建具有中國特色的高校董事會，需要我們長期探索并不斷實踐。
1636年成立的哈佛學(xué)院開創(chuàng)了美國大學(xué)董事會制度的先河，但其監(jiān)事會和院務(wù)委員會并存的“兩院制”并未為后來者效仿。年，耶魯學(xué)院成立了單一的董事會制度，成為了美國高校所復(fù)制的典范，從而成為迄今為止美國高校最廣泛采用的體制。[1]目前美國3000多所高校中，有2000多所都擁有獨立的董事會。高校董事會制度是美國最具特色的高等教育治理制度，是推動美國高等教育發(fā)展的重要因素，也是美國高等教育管理體制對世界高等教育發(fā)展的重要貢獻。哈佛大學(xué)前校長、著名教育家德里克·博克指出：“對社會需求能夠不斷做出迅速反應(yīng)是我們高等教育制度最突出的特點。而在他們看來，美國高等教育之所以能夠?qū)ι鐣枨笞鞒鲅杆俜磻?yīng)，在某種程度上是因為外行董事會制度的存在。”[2]
美國高校董事會經(jīng)過近400年的發(fā)展，體制相當(dāng)成熟，其地位、運行機制等都有相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障。美國高校董事會制度是一項集體決策制度，董事會是高校的法定代表，是由外部人士組成的治理機構(gòu)，代表高校的最高決策權(quán)威。單個董事不具有法律上可以代表高校的任何地位，并需要為決策負個人責(zé)任。
董事會在高校具有較大的自主管理權(quán)，其主要職責(zé)有：確定學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃，決定高校的發(fā)展方向和目標(biāo)；遴選、任免校長，授權(quán)校長對學(xué)校事務(wù)進行日常管理；籌措學(xué)校建設(shè)和發(fā)展資金并保障其合理使用；維持和聯(lián)結(jié)學(xué)校與社會各界的關(guān)系；維持大學(xué)的獨立與自治等。
作為一種高等教育治理制度，美國高校董事會制度是比較完善并富有效率的，確保了高校的基業(yè)長青。它在美國高校內(nèi)部管理上起到了民主監(jiān)督作用，從不同角度審視大學(xué)的發(fā)展，從不同的利益關(guān)系參與大學(xué)的管理。[3]美國高校董事會起到了高校與社會之間的橋梁和紐帶作用，不僅使各種社會需要通過董事會成員直接反映到學(xué)校中來，并變成決策，而且大學(xué)通過他們有效地向社會募集資金，同時有利于辦學(xué)方向更適應(yīng)社會需要，起到社會對學(xué)校的監(jiān)督作用。董事會還在高校與起緩沖作用。美國是個分權(quán)制，高等教育由各州主管，董事會制度可以讓高校舉辦權(quán)和管理權(quán)分離，舉辦者不直接介入大學(xué)事務(wù)，而是通過中間機構(gòu)董事會來承擔(dān)具體辦學(xué)任務(wù)。
在現(xiàn)代大學(xué)制度的框架下，當(dāng)前，我國合理而健全的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就是“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長負責(zé)，教授治學(xué)，民主監(jiān)督”。我國高校的董事會制度如何構(gòu)建，如何完善高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代大學(xué)制度最為完善的美國，其高校董事會制度為我國提供了一些有益的借鑒。
首先，明確高校董事會的定位。在美國，不具備學(xué)校法人資格的組織是不能成為董事會的，董事會是學(xué)校管理的合法機構(gòu)。無論公立還是私立高校，董事會都是法人組織，董事長即為法人代表。由于在我國董事會不是學(xué)校的一級行政管理機構(gòu)，高校董事會在“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長負責(zé)”框架下如何定位，美國高校董事會制度給我們以借鑒。
其次，高校董事會成員的激勵和約束問題。在美國，當(dāng)董事必須為決策負個人責(zé)任時，他們就必須更加審慎地運用自己手中的投票權(quán)，以避免受到來自法律的懲罰。目前，我國高校的董事會只是高校與其它企事業(yè)單位組建的松散的協(xié)作組織，只具有象征性的符號意義，無法進入高校管理層，無法體現(xiàn)對高校辦學(xué)的咨詢、指導(dǎo)和支持功能，也不能對高校內(nèi)部管理體制改革產(chǎn)生觸動。因此，如何調(diào)動董事會成員的積極性，是我們必須面對的問題。
再次，治理結(jié)構(gòu)的清晰性問題。美國高校尤其強調(diào)避免權(quán)力的重疊和集中，以及對于權(quán)力的問責(zé)。董事會負責(zé)高校的宏觀決策和大政方針，管理權(quán)交給以校長為首的管理層，校長和董事會兩職合一普遍受到限制。美國高校董事會清晰的治理結(jié)構(gòu)對我國高校董事會成員的權(quán)利義務(wù)邊界的界定有一定的啟示。
上市獨立董事制度創(chuàng)設(shè)英美后，世界上幾乎所有均采納了這一制度，掀起了一場風(fēng)靡全球的治理運動，成為完善治理的重點。高校董事會能否借鑒獨立董事制度完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，需要我們進行系統(tǒng)分析和研究。
為實現(xiàn)我國上市建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善上市治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范上市運作，中國證監(jiān)會于2001年8月16日發(fā)布了《關(guān)于在上市建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見》，并與經(jīng)貿(mào)委在2002年1月聯(lián)合頒布實施了《上市治理準(zhǔn)則》，將獨立董事制度納入上市法人治理體系。
獨立董事是指不在擔(dān)任除董事外的其他職務(wù)，并與其所受聘的上市及其主要股東不存在可能妨礙其進行獨立客觀判斷的關(guān)系的董事，其最根本的特征是獨立性和專業(yè)性。獨立董事對上市及全體股東負有誠信與勤勉義務(wù)，其獨立履行職責(zé)，不受上市主要股東、實際控制人或者其他與上市存在利害關(guān)系的單位或個人的影響。獨立董事享有重大關(guān)聯(lián)交易認可，向董事會提議聘用或解聘會計師事務(wù)所，向董事會提請召開董事會、臨時股東大會，獨立聘請外部審計機構(gòu)和咨詢機構(gòu)等特別職權(quán)；享有提名、任免董事，聘任或解聘高級管理人員，對董事、高級管理人員的薪酬等重大事項獨立發(fā)表意見的權(quán)利。上市應(yīng)當(dāng)保證獨立董事享有與其他董事同等的知情權(quán)，提供獨立董事履行職責(zé)所必需的工作條件，積極配合，不得拒絕、阻礙或隱瞞，不得干預(yù)其獨立行使職權(quán)；給予獨立董事適當(dāng)?shù)慕蛸N等。
第一，高校董事會董事的選聘和構(gòu)成。上市獨立董事不擔(dān)任的任何行政職務(wù)，要求具備上市運作的基本知識，熟悉相關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)則，具有五年以上法律、經(jīng)濟或者其他履行獨立董事職責(zé)所必需的工作經(jīng)驗，一般由注冊會計師、律師以及具有豐富企業(yè)管理經(jīng)驗的權(quán)威人士組成。上市獨立董事的選聘和構(gòu)成規(guī)則，對完善高校內(nèi)部治理，強化監(jiān)督約束機制具有積極的意義。
第二，高校董事會董事的獨立性和專業(yè)性問題。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的建立和深入推進，我國高校發(fā)展日益出現(xiàn)新局面。市場與學(xué)校的關(guān)系越來越密切，學(xué)校經(jīng)營行為已成事實。高校董事會董事在這種語境下如何保持其權(quán)利行使的獨立性，同時，能夠憑借個人的專業(yè)知識和經(jīng)驗對高校的建設(shè)和發(fā)展獨立地做出判斷和發(fā)表有價值的意見等，都值得我們深入探討。
民國時期，我國許多大學(xué)由于受美國高校普遍設(shè)置董事會的影響，紛紛借鑒和移植了這一管理模式，把校董會定為學(xué)校的最高權(quán)力機構(gòu)。1952年，高等教育部在全國進行高校調(diào)整，除暨南大學(xué)經(jīng)國務(wù)院特批外，高校不再設(shè)董事會，建立以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的高校領(lǐng)導(dǎo)體制。20世紀(jì)80年代以后，我國高校董事會迎來了新一輪的發(fā)展，一些應(yīng)用性強、與海內(nèi)外企業(yè)聯(lián)系密切的院校相繼建立了董事會。迄今為止，全國已有200多所高校建立了校董會或相應(yīng)組織。
2010年12月初，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展教育體制改革試點的通知》，標(biāo)志著教育體制改革試點工作全面啟動。北京大學(xué)等26所部屬高校承擔(dān)了“推動建立健全大學(xué)章程，完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”改革試點任務(wù)。2010年12月12日，作為改革試點院校的中國政法大學(xué)隆重成立校董會，教育部部長助理、黨組成員林蕙青出席會議并講話。她指出，建立具有中國特色、符合實際的董事會制度，充分發(fā)揮各方面的優(yōu)勢，有效運用和整合各類資源，完善制度、機制建設(shè)，努力探索高校與董事單位合作的有效途徑，豐富和完善現(xiàn)代大學(xué)管理和監(jiān)督方式。
目前，包括中國政法大學(xué)在內(nèi)的國內(nèi)高校董事會普遍定位于決策咨詢類組織，代表學(xué)校與、企事業(yè)單位及社會組織開展溝通與聯(lián)絡(luò)，致力于社會服務(wù)與人才培養(yǎng)，籌措學(xué)校教育發(fā)展資金，支持學(xué)校改革與發(fā)展事業(yè)。其主要職責(zé)是負責(zé)對學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究及社會服務(wù)等重要事務(wù)進行咨詢、指導(dǎo)和評議。董事會成員主要包括社會知名人士、著名專家學(xué)者和杰出企業(yè)家，國內(nèi)外出資捐助學(xué)校的組織代表或個人，及地方部門的負責(zé)人，校友代表，學(xué)校代表。可以看出，我國高校董事會同美國的大學(xué)董事會有本質(zhì)的區(qū)別，是現(xiàn)有高校內(nèi)部管理體制的補充。董事會主要為學(xué)校決策提供咨詢和指導(dǎo)，為學(xué)校拓展對外聯(lián)系空間，籌集辦學(xué)資金，密切產(chǎn)學(xué)研合作，是校長工作的一個輔助機構(gòu)。作為指導(dǎo)咨詢機構(gòu)，董事會對學(xué)校的管理是有限參與。
26所作為教育體制改革試點項目——建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代大學(xué)制度的試點高校，將在未來5年內(nèi)，探索既立足中國古老文化傳統(tǒng)，體現(xiàn)時代精神，又符合高等教育改革發(fā)展規(guī)律的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)建學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的良性運行機制；探索建立高等學(xué)校董事會或理事會，健全社會參與、支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機制；探索高等學(xué)校與行業(yè)、企業(yè)密切合作共建的模式；推進高等學(xué)校與科研院所、社會團體的資源共享，形成協(xié)調(diào)合作的有效機制，提高服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的能力。
各試點院校將與教育部簽訂的教育體制改革試點項目責(zé)任書，如何創(chuàng)新“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的具體形式，成立董事會，完善大學(xué)的決策機制，需要解決以下難題。
第一，董事會的定位問題。高校董事會，是定位于決策機構(gòu)還是咨詢機構(gòu)，還是在二者之間尋求一個合理的視角，需要一個明確清晰的指引。如果是定位于決策機構(gòu)，就需要在“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長負責(zé)”之間找到一個合適的平臺，既不割裂“黨委領(lǐng)導(dǎo)”，又充分發(fā)揮“校長負責(zé)”，這不僅考驗學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的政治智慧，更需要學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)改革體制機制的勇氣和力量。如果定位于咨詢機構(gòu)，就只是在“民主監(jiān)督”上下功夫，操作簡便通行，但難以發(fā)揮放大效應(yīng)，而且隨著時間的推移，試點高校的推廣價值和意義不大。
第二，董事單位和董事的激勵約束機制問題。要建立董事會制度的長效機制，必須解決董事單位和董事的激勵約束問題。高校與董事單位之間基于互惠互利建立起來并體現(xiàn)在“董事會章程”中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，在實際執(zhí)行中，往往因缺乏硬性約束而難以履行，同時董事單位領(lǐng)導(dǎo)的更迭對權(quán)利義務(wù)的履行具有較大的殺傷力。即便是董事單位的義務(wù)，也容易形成董事單位單方面的強勢而無法執(zhí)行。董事由于其話語權(quán)轉(zhuǎn)變成學(xué)校決策的路徑受學(xué)校管理體制等方面的制約，其積極性將邊際遞減。由于我國高校的董事不領(lǐng)取薪酬，不具有實質(zhì)性的激勵約束載體。因此，解決好董事單位和董事的激勵約束問題，充分發(fā)揮董事會功能，將是我國高校必須面對的難題。
第三，董事的職責(zé)邊界問題。董事會章程規(guī)定了董事的職責(zé)，但這些規(guī)定一般比較籠統(tǒng)，也不可能在章程中進行細化。董事在履行職責(zé)時與學(xué)校相關(guān)職能部門的工作可能發(fā)生重疊，這就需要科學(xué)界定董事的職責(zé)邊界，充分發(fā)揮董事對學(xué)校建設(shè)和發(fā)展的實質(zhì)性作用。
第四，相關(guān)法律法規(guī)的配套問題。《教育規(guī)劃綱要》指明了高校成立董事會制度的重要內(nèi)容，但相關(guān)法律法規(guī)對高校董事會的性質(zhì)、定位、運行等沒有明確的規(guī)定，需要試點高校大膽探索，勇于創(chuàng)新，按照“法不禁止即允許”的原則開展試點工作，但宏觀環(huán)境不改善，微觀的調(diào)節(jié)成本將非常高并且效果可能不明顯。
26所改革試點高校既有綜合性大學(xué)，也有行業(yè)特色型院校，如何構(gòu)建基于各高校學(xué)科專業(yè)特色以及行業(yè)背景的董事會，要優(yōu)先考慮以下因素：一是董事單位選擇方面，應(yīng)主要選擇部門、大型企業(yè)。二是董事的選聘方面，應(yīng)包括：社會知名人士、著名專家學(xué)者和杰出企業(yè)家；國內(nèi)外出資捐助學(xué)校辦學(xué)的組織代表或個人；及地方部門的負責(zé)人；校友代表；學(xué)校代表。三是在董事會定位上，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制框架下，成為虛實結(jié)合的決策咨詢機構(gòu)，賦予董事會一定的決策權(quán)力，注實董事會辦公室，形成一元體制下的多元發(fā)展格局。四是董事會職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)中，引入上市獨立董事相關(guān)制度，大力營造和強化對董事單位和董事的名譽激勵，在募集的董事會基金中，由學(xué)校參照地方招商引資獎勵辦法，按照一定比例提取激勵基金，適當(dāng)給予物質(zhì)報酬。五是組建董事會基金群，以此為載體探尋高校董事會介入學(xué)校發(fā)展的實質(zhì)性創(chuàng)新模式。
[1]張斌賢，張弛.美國大學(xué)與學(xué)院董事會成員的職業(yè)構(gòu)成——10所著名大學(xué)的“案例”［j］.比較教育研究，2002（１２）.
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