[摘 要] 義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的理論依據(jù)，即公共物品理論、外部性理論、成本分掃理論、“兩個(gè)大局”，理論、社會(huì)公平理論、和諧發(fā)展理論和科學(xué)發(fā)展觀。分析和梳理這一政策的理論依據(jù)的目的在于揭示該政策的“公平正義”和“多贏互利”效益，提高政策的執(zhí)行力和順暢度，促進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育均衡、健康和快速發(fā)展。
義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的理論依據(jù)，即公共物品理論，外部性理論，成本分擔(dān)理論，“兩個(gè)大局”理論、社會(huì)公平理論、和諧發(fā)展理論及科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)這一政策的理論基礎(chǔ)進(jìn)行分析與梳理，目的在于揭示該政策的“公平正義”和“多贏互利”效益，消解“道義施舍”和“劫富濟(jì)貧”偏見(jiàn)，提高政策的執(zhí)行力和順暢度，促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。
在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家將社會(huì)物品劃分為私人物品和公共物品。具有消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性的物品是私人物品，具有消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性的物品是公共物品。如果某公共物品在消費(fèi)上同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，即無(wú)法排除“搭便車”行為，則稱之為純公共物品，否則是準(zhǔn)公共物品。閔維方認(rèn)為，純共同產(chǎn)品同時(shí)具有“效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性”。最典型的純公共物品有國(guó)防、外交、法律等，當(dāng)然還有本文討論的對(duì)象——義務(wù)教育。
由于義務(wù)教育是“根據(jù)法律規(guī)定對(duì)適齡兒童實(shí)施一定年限的普及的、強(qiáng)迫的、免費(fèi)的學(xué)校教育”。任何人的享用都不能排除其他人的享用，所以，義務(wù)教育屬于純公共產(chǎn)品，“是一種由制度安排下的純共同產(chǎn)品”川，各國(guó)都設(shè)置一種制度安排由通過(guò)財(cái)政預(yù)算向其提供充足的資金。
義務(wù)教育意味著個(gè)體免費(fèi)買單，但對(duì)于貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，由于地方財(cái)力拮據(jù)，無(wú)法籌集足夠的義務(wù)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，所以，唯一的現(xiàn)實(shí)選擇是上一級(jí)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給予經(jīng)費(fèi)保障，也只有這樣才能體現(xiàn)出義務(wù)教育的“純公共性”和“行為”?？梢?jiàn)，在區(qū)域發(fā)展不平衡的里，轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政政策總是義務(wù)教育投資體制的重要組成部分。制度安排下的義務(wù)教育純公共物品特性決定了非平衡發(fā)展中義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度安排。
外部性理論與公共物品理論具有內(nèi)在的聯(lián)系，物品正是因?yàn)榫哂心撤N外部性才能成為公共物品。而教育具有顯著的外部性。
son)和諾德豪斯(nordhaus)這樣定義外部性：“當(dāng)或消費(fèi)對(duì)其他人產(chǎn)生附帶的成本或效益時(shí)，外部經(jīng)濟(jì)效果便產(chǎn)生了；就是說(shuō)，成本或效益被加于其他人身上，然而施加這種影響的人卻沒(méi)有為此而付出代價(jià)。更為確切地說(shuō)，外部經(jīng)濟(jì)效果是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人的行為對(duì)另一個(gè)人福利所產(chǎn)生的效果，而這種效果并沒(méi)有從貨幣或市場(chǎng)交易中反映出來(lái)”。厲以寧則認(rèn)為，“外部性是個(gè)人（包括自然人與法人）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)他人造成的影響而又未將這些影響計(jì)入市場(chǎng)交易的成本與價(jià)格之中?！蓖獠啃钥煞譃檎獠啃院拓?fù)外部性。正外部性是指一個(gè)人的行為直接增進(jìn)了他人的福利，而后者無(wú)需付費(fèi)；負(fù)外部性是指一個(gè)人的行為直接損害了他人的福利，而前者無(wú)需承擔(dān)責(zé)任。
教育具有顯著的外部性，而且教育內(nèi)涵的豐富性和功能的多樣性決定了其外部性不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，同時(shí)也表現(xiàn)在政治、民主、文化等方面。對(duì)于教育而言，受教育者因素質(zhì)提高，不僅在就業(yè)中提高了個(gè)人收益，也為社會(huì)做出了更大的貢獻(xiàn)。同時(shí)，教育能夠廣泛塑造人們的思想和行為，使人們具有某種普遍認(rèn)同的價(jià)值觀，從而能預(yù)防和減少犯罪、降低社會(huì)的“維持成本”。可見(jiàn)，教育具有顯著的“溢出效應(yīng)”。另外，教育是否具有負(fù)外部性呢？本文認(rèn)為，學(xué)生“肇事”和公民犯罪給社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面影響，不應(yīng)該認(rèn)為這是教育的效用，而是因?yàn)榻逃涣蚪逃 ?/p>
義務(wù)教育既具有區(qū)域內(nèi)外部性，也具有區(qū)域間外部性。一方面，貧困地區(qū)義務(wù)教育培養(yǎng)（目前更多的是經(jīng)過(guò)淘汰而精選）出來(lái)的優(yōu)質(zhì)生源最終都流入到發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)，成才后絕大部分又留在發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)生活一輩子，為發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)進(jìn)步做出巨大貢獻(xiàn)。另一方面，貧困地區(qū)義務(wù)教育的失敗者（比如輟學(xué)生、問(wèn)題生）大都繼續(xù)居留本地，他們往往成為未來(lái)社會(huì)的無(wú)知者、“肇事者”或扶貧對(duì)象，增加了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的運(yùn)行成本?？梢?jiàn)，如果沒(méi)有某種宏觀調(diào)控，教育的單向外部性會(huì)使貧困地區(qū)在發(fā)展義務(wù)教育過(guò)程中，總是處于“自己耕耘別人收獲”甚至是“把幸福送給別人，把痛苦留給自己”的不利境地。
現(xiàn)代的根本責(zé)任是維護(hù)社會(huì)理性、公正、公平，增進(jìn)全民福利。因此，在對(duì)待義務(wù)教育外部性問(wèn)題上，應(yīng)采取有效措施實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育外部性的“內(nèi)在化”，也就是果斷、及時(shí)、有力地實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，促進(jìn)地區(qū)間義務(wù)教育的均衡發(fā)展。
成本分擔(dān)補(bǔ)償理論開(kāi)始是針對(duì)高等教育投資問(wèn)題而提出的，該理論最早是由美國(guó)紐約大學(xué)校長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)家布魯斯·約翰斯頓(d·bruce john stone)于1986年首先提出的，他認(rèn)為，應(yīng)由、學(xué)生、學(xué)生家長(zhǎng)和社會(huì)人士（捐贈(zèng)）共同分擔(dān)高等教育的成本。此后，“成本分擔(dān)”理論逐漸成為世界各國(guó)制定高等教育學(xué)費(fèi)政策的重要理論依據(jù)。他認(rèn)為，成本補(bǔ)償應(yīng)遵循以下原則：一是收益結(jié)構(gòu)原則，即誰(shuí)收益、誰(shuí)付費(fèi)，多收益、多付費(fèi)，少收益、少付費(fèi)，這是經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)公平的內(nèi)在客觀要求；二是能力結(jié)構(gòu)原則，即能力大、多分擔(dān)，能力小、少分擔(dān)，這是社會(huì)公平的內(nèi)在客觀要求。上述兩原則相互關(guān)聯(lián)，缺一不可，但第一原則無(wú)疑是根本的，它集中體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中等價(jià)交換的原則。
筆者認(rèn)為，成本分擔(dān)補(bǔ)償理論同樣適用于義務(wù)教育領(lǐng)域，但義務(wù)教育的本質(zhì)是學(xué)生及家長(zhǎng)免費(fèi)買單，所以，義務(wù)教育成本應(yīng)根據(jù)各級(jí)、各地區(qū)從義務(wù)教育事業(yè)中所獲得的收益狀況進(jìn)行分擔(dān)。根據(jù)義務(wù)教育區(qū)域外部性單向流動(dòng)的特點(diǎn)，貧困地區(qū)收益最少、發(fā)達(dá)地區(qū)和中央收益最多。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，與落后地區(qū)相比，發(fā)達(dá)地區(qū)教育財(cái)政資金的邊際效用是遞減的，在發(fā)達(dá)地區(qū)更容易得到貧困地區(qū)義務(wù)教育的溢出效應(yīng)的同時(shí)，中央也從這些發(fā)達(dá)地區(qū)獲得了更大的收益。因此，根據(jù)“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，發(fā)達(dá)地區(qū)和中央應(yīng)該承擔(dān)貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的最大份額，也就是應(yīng)實(shí)行相應(yīng)力度的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。
20世紀(jì)90年代初期，明確提出“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略思想，他指出，“沿海地區(qū)要加快對(duì)外開(kāi)放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地區(qū)較快地先發(fā)展起來(lái)，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個(gè)事關(guān)大局的問(wèn)題。內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。反過(guò)來(lái)，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多力量來(lái)幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個(gè)大局。那時(shí)沿海也要服從這個(gè)大局”。同時(shí)他強(qiáng)調(diào)，運(yùn)用行政手段促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口支援、健全法制和稅收政策，通過(guò)提供教育培訓(xùn)等方式以幫助低收入者提高對(duì)較高收入崗位的競(jìng)爭(zhēng)能力是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要宏觀調(diào)控手段。
“兩個(gè)大局”理論是建設(shè)我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的重要指導(dǎo)思想。毫無(wú)疑問(wèn)，“兩個(gè)大局”理論不僅是正確解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題的指導(dǎo)思想，也是解決教育非均衡發(fā)展問(wèn)題的重要指導(dǎo)思想，而且，教育均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會(huì)均衡發(fā)展的重要基礎(chǔ)和重要途徑?？梢?jiàn)，實(shí)行義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付符合理論的精神實(shí)質(zhì)，是理論的偉大實(shí)踐。
美國(guó)當(dāng)代著名政治哲學(xué)家羅爾斯(john rawls)在他所著述的《正義論》(a theory of justice)中提出了著名的社會(huì)公平理論，即“正義即公平”，并提出正義的兩原則，即“平等的自由原則”和“差異原則”。在教育問(wèn)題上，羅爾斯的正義兩原則可以表述為：平等自由的教育公平原則和差異的教育公平原則。前者要求人人都享有平等受教育權(quán)利，后者要求應(yīng)對(duì)教育中的“不利群體”給予補(bǔ)償。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付正是通過(guò)差別對(duì)待和不利補(bǔ)償方式來(lái)實(shí)現(xiàn)整個(gè)人人接受平等的義務(wù)教育。
義務(wù)教育是文明社會(huì)中的一項(xiàng)基本人權(quán)，是聯(lián)合國(guó)各成員國(guó)公認(rèn)的一項(xiàng)個(gè)人基本發(fā)展權(quán)，是促進(jìn)社會(huì)合理流動(dòng)、促進(jìn)社會(huì)公平的有效手段。義務(wù)教育的公平是社會(huì)公平最基本最重要的內(nèi)容，是現(xiàn)代社會(huì)公平正義和民主文明的重要標(biāo)志，也是促進(jìn)更高層次的社會(huì)公平的必備條件。同時(shí)，現(xiàn)代理論更加強(qiáng)調(diào)在促進(jìn)社會(huì)公平方面的責(zé)任，所以，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付發(fā)展貧困地區(qū)的義務(wù)教育，促進(jìn)教育均衡發(fā)展，是世界人民的共同追求，也是世界各國(guó)的重要職責(zé)。
2003年十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀，提出要做好“五個(gè)統(tǒng)籌”（即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放）和堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面和諧健康發(fā)展理念。從各國(guó)的歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)這種多方面統(tǒng)籌及和諧發(fā)展的一項(xiàng)重要政策工具。通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和地區(qū)義務(wù)教育，具有明顯的“多贏共榮”特征。因?yàn)?，?dāng)發(fā)達(dá)地區(qū)或上級(jí)加大對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育的投資時(shí)，貧困地區(qū)義務(wù)教育得到更大更好的發(fā)展，其結(jié)果：一是貧困地區(qū)通過(guò)自然流動(dòng)會(huì)向發(fā)達(dá)地區(qū)提供更多更優(yōu)的人才；二是貧困地區(qū)由于人才素質(zhì)整體的提高也獲得更好更快的發(fā)展；三是貧困地區(qū)發(fā)展起來(lái)了，人民購(gòu)買力的提高、投資環(huán)境的改善，反過(guò)來(lái)也為發(fā)達(dá)地區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展提供一個(gè)更為廣闊的市場(chǎng)和發(fā)展空間；四是發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展上的良性互動(dòng)必然促進(jìn)整個(gè)的和諧健康發(fā)展，中央從中獲得的收益也會(huì)更大。因此，義務(wù)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于貧困地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)和中央而言能起到多贏共榮、和諧互利效果。義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與和諧發(fā)展理論、科學(xué)發(fā)展觀的精神實(shí)質(zhì)是相通的，也是實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的重要途徑。
通過(guò)對(duì)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付理論依據(jù)的分析和梳理，我們可以看到，運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策分擔(dān)和配置義務(wù)教育資源，以促進(jìn)義務(wù)教育均衡、健康和快速發(fā)展，具有科學(xué)性、合理性、公正性、共贏性和互利性。其中外部性理論、成本分擔(dān)理論、和諧發(fā)展理論和科學(xué)發(fā)展觀主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度闡述了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的合法性；公共物品理論、“兩個(gè)大局”理論和社會(huì)公平理論則主要從政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和倫理學(xué)角度強(qiáng)調(diào)了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的合理性。
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