義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的不足以及城鄉(xiāng)之間的巨大差距已成為制約我國(guó)教育發(fā)展的關(guān)鍵因素?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》顯示，2009年全國(guó)初中生的38.7％和小學(xué)生的61.3％就讀于農(nóng)村學(xué)校，但僅有36%左右的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入到了農(nóng)村。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是解決教育經(jīng)費(fèi)不足與縮小地區(qū)差異的主要政策工具，筆者對(duì)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀及發(fā)展前景進(jìn)行了分析。
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是指間財(cái)力上下移動(dòng)的制度。廣義上它泛指國(guó)內(nèi)各級(jí)間按照財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一的原則，對(duì)財(cái)政收入的級(jí)次和規(guī)模進(jìn)行合理劃分的一種分配形式，它包括上級(jí)對(duì)下級(jí)收入的補(bǔ)助和下級(jí)對(duì)上級(jí)的收入上繳。狹義上的轉(zhuǎn)移支付一般是指在相鄰兩級(jí)中，上級(jí)對(duì)下級(jí)的財(cái)政補(bǔ)助。
近年來(lái)，稅費(fèi)改革和基礎(chǔ)教育體制都經(jīng)過(guò)了大幅度調(diào)整，但部分地區(qū)暴露出不少問(wèn)題，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾方面：
就目前的總體情況來(lái)看，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)效果不佳。我國(guó)現(xiàn)行的制度中一般性轉(zhuǎn)移支付的稅收返還和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是主要形式，如2002年稅收返還占了4o.9％，而過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付在近年均未超過(guò)2％。而稅收返還也是建立在當(dāng)?shù)囟愂账降幕A(chǔ)之上，也就是說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)得到的也多，相對(duì)貧困的地區(qū)得到的少，這看似合理的保持了原有的利益格局，但對(duì)教育公平卻沒(méi)有絲毫的促進(jìn)作用。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中除“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”外，都是一次性或臨時(shí)性投入，對(duì)消除地區(qū)間差異效果不大。
專(zhuān)項(xiàng)支付轉(zhuǎn)移多為一次性投入，不能縮小地區(qū)間經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)差距以中央專(zhuān)項(xiàng)資金投入最多、規(guī)模最大的“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”為例，1995——2006年11年間中央對(duì)21個(gè)省、市、自治區(qū)852個(gè)縣總共才投入79億元，平均每年只有7億元，相對(duì)于義務(wù)教育年實(shí)際支出1500億元左右的水平，作用極為有限。另外，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要用于校舍、教學(xué)設(shè)備購(gòu)置等一次性支出，固定的人員經(jīng)費(fèi)幾乎無(wú)涉及。據(jù)統(tǒng)計(jì)，雖然中央財(cái)政從2001年起，每年安排教師工資轉(zhuǎn)移支付資金50億元，但2008年4月，全國(guó)22個(gè)省、自治區(qū)和直轄市僅拖欠教師工資總額就高達(dá)65.7億元。
義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付被挪用、截留當(dāng)前我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政管理，在財(cái)政預(yù)算體制不完善的情況下，不僅一般性轉(zhuǎn)移支付不能按規(guī)定比例撥發(fā)，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也常被挪用和擠占。據(jù)上海教科院智力開(kāi)發(fā)所對(duì)全國(guó)491個(gè)級(jí)的貧困縣教育財(cái)政與初等教育成本的分析結(jié)果表明：每年給貧困縣的千萬(wàn)元補(bǔ)助。在縮小城鄉(xiāng)差別上，似乎沒(méi)有顯著成效，即真正特別貧困的農(nóng)村小學(xué)似乎沒(méi)有得到一定的受益。
“貧困地區(qū)的義務(wù)教育工程”要求省及以下各級(jí)一律按1：2的比例配套，但只有配套資金的比例，卻沒(méi)有明確規(guī)定省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)的責(zé)任。截止2002年9月底，中央共撥付3o億元專(zhuān)款，省級(jí)財(cái)政配套11．15億元，地方自籌了35．7億元，共計(jì)投入了76．89億元，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重只有地方財(cái)政的4o％左右。另一方面，對(duì)于義務(wù)教育投入不足的貧困縣而言，配套資金超出其負(fù)擔(dān)能力，這樣勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生兩種不良后果：一是無(wú)資金配套就得不到補(bǔ)助，這與中央設(shè)立這項(xiàng)補(bǔ)助的初衷相違背；二是拿不出錢(qián)配套就只能通過(guò)借貸或?qū)⑵湄?cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，因而加重地方和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。
總之，從2001年開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)村義務(wù)教育體制調(diào)整具有明顯的進(jìn)步意義，但仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。要徹底解決農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域存在的資金問(wèn)題，還需要進(jìn)一步的改革與探索。
農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)體制創(chuàng)新是指改革傳統(tǒng)的“一級(jí)、一級(jí)辦學(xué)、一級(jí)學(xué)?！斌w制，實(shí)行“縣級(jí)管理，多級(jí)分擔(dān)經(jīng)費(fèi)”的新辦學(xué)體制。其要點(diǎn)為：
②授權(quán)縣級(jí)，或相當(dāng)于縣級(jí)的城區(qū)統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)的義務(wù)教育，無(wú)論學(xué)校是在農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，無(wú)論原屬哪級(jí)管理的小學(xué)、初中，均劃歸縣級(jí)管理。
新的辦學(xué)體制利于實(shí)現(xiàn)教育公平。首先，縣級(jí)辦學(xué)后，城鎮(zhèn)和農(nóng)村學(xué)校都由縣級(jí)撥款和管理，改變了城鄉(xiāng)教育割裂狀態(tài)。加上采用績(jī)效管理，按統(tǒng)一f的生均成本撥款，這就消除了資金向農(nóng)村教育流動(dòng)的制度性障礙，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)學(xué)校間的公平。其次，教育公平也指學(xué)生獲得公共教育服務(wù)的質(zhì)量差異縮小。新的辦學(xué)體制強(qiáng)化了教育質(zhì)量考核機(jī)制。最后，新體制也有利于縮小地區(qū)差距。隨著“縣級(jí)管理、多級(jí)分擔(dān)經(jīng)費(fèi)”辦學(xué)體制的建立，省和市級(jí)不再直接辦義務(wù)教育，因而它有利于教育資源向農(nóng)村傾斜，實(shí)現(xiàn)教育公平。
首先，符合改革方向。新的辦學(xué)體制采用了委托責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)人與出資人適度分離，這就使得我們可以擺脫傳統(tǒng)觀念的束縛，從適宜原則出發(fā)，尋求合理的辦學(xué)途徑。其次，符合國(guó)際慣例。從對(duì)美國(guó)、日本、法國(guó)、英國(guó)、印度和韓國(guó)等六國(guó)的義務(wù)教育辦學(xué)體制考察看，無(wú)論財(cái)政采用集權(quán)制還是分權(quán)制，凡是義務(wù)教育成功的，均采用“基層地方為主，多級(jí)分擔(dān)經(jīng)費(fèi)”的辦學(xué)體制?！翱h級(jí)管理，多級(jí)分擔(dān)經(jīng)費(fèi)”的辦學(xué)體制既符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)，又符合義務(wù)教育自身規(guī)律的辦學(xué)體制，因而是中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的改革方向。
農(nóng)村義務(wù)教育是農(nóng)村的一項(xiàng)十分重要的公共產(chǎn)品，以財(cái)政為公共財(cái)政作為制度背景，在公共財(cái)政框架下，區(qū)分地區(qū)差異，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。針對(duì)上面存在的問(wèn)題和農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)體制創(chuàng)新的思路，提出以下政策建議，以期對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育改革提供政策依據(jù)。
中央以及各省必須成為農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的綜合國(guó)力和財(cái)政能力逐年提高。而中央財(cái)政完全有能力在農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政方面發(fā)揮應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用，中央財(cái)政也有能力為農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展提供更多財(cái)政方面的支持。因此中央和地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)必須在農(nóng)村義務(wù)教育中擔(dān)任起重要責(zé)任，這是解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的根本辦法，同時(shí)也使其在為全國(guó)農(nóng)村提供大體相同的九年制義務(wù)教育的財(cái)政資源配置中發(fā)揮應(yīng)有的宏觀調(diào)節(jié)的作用。除了財(cái)政部門(mén)外，各地也應(yīng)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育中的財(cái)政方面給予一定的重視。
中央對(duì)省級(jí)的一般性轉(zhuǎn)移支付體制的調(diào)整以及省級(jí)和市級(jí)之間責(zé)任分擔(dān)體制的形成，都需要較長(zhǎng)時(shí)間，但目前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育所面臨的問(wèn)題卻又十分緊迫。因此我們必須制定一些短期內(nèi)即可改善現(xiàn)狀的措施，以解燃眉之急。
目前，我國(guó)義務(wù)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中普遍存在挪用、截留的現(xiàn)象，究其根本原因，還是由于基層財(cái)政預(yù)算管理的體制不夠完善。但完善基層財(cái)政預(yù)算管理的體制也不是一朝一夕的事情，因此當(dāng)務(wù)之急是相關(guān)部門(mén)要盡快針對(duì)實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，來(lái)杜絕義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付被挪用的現(xiàn)象，并在義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)撥款的分配、使用和管理等各個(gè)環(huán)節(jié)加大監(jiān)督力度，使我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育得到可靠的財(cái)政投入保障。
如何科學(xué)地測(cè)算義務(wù)教育的最低經(jīng)費(fèi)需求和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)。計(jì)算義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付額度需考慮義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)支出和義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)收入，同時(shí)也要考慮下級(jí)對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政努力程度。測(cè)算經(jīng)費(fèi)需求和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力時(shí)，要采用因素法，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)公式分配，公式中包含了受助對(duì)象無(wú)法控制的因素，分配資金的多少也不受地方教育決策的影響。在這方面，可以借鑒美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)的成功經(jīng)驗(yàn)。
根據(jù)各級(jí)的現(xiàn)實(shí)財(cái)政能力，對(duì)東、中、西部三類(lèi)地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的初始來(lái)源和l責(zé)任作出明確合理的分工。由于在各級(jí)財(cái)政中，中央集中了50％以上的財(cái)力，而教師工資經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村義務(wù)教育最大的一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，歷年均占財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的80％以上。因此，在各級(jí)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任的分工中，建議中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育教師工資經(jīng)費(fèi)承擔(dān)主要責(zé)任，對(duì)中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育教師工資承擔(dān)部分責(zé)任，以從根本上解決長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的這一癥結(jié)問(wèn)題。另外，東部地區(qū)和中部地區(qū)的省級(jí)也應(yīng)承擔(dān)本地區(qū)教師工資的部分經(jīng)費(fèi)。對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育的其他各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，可以由省、地、縣、鄉(xiāng)各級(jí)分工負(fù)責(zé)。
本文來(lái)源網(wǎng)絡(luò)由中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)（www.ztsjzjwh.com)整理發(fā)布，本站轉(zhuǎn)載的內(nèi)容出于非商業(yè)性的教育和科研之目的，并不意味著贊同其觀點(diǎn)或證實(shí)其內(nèi)容的真實(shí)性。如涉及版權(quán)等問(wèn)題，請(qǐng)與我們聯(lián)系，我們將立即進(jìn)行刪除處理。
