摘 要：為了能盡早地解決“脫歐”給英國高校財務質量帶來的問題，2019年4月,英國政府出臺了《高校監督：支持和干預政策文件》(College Oversight: Support and Intervention Policy Document)報告。 該報告提出了高校和機構合作采用的干預策略以及干預的主要工具; 當面臨財務危機的高校走進破產程序時，學校的管理人員或者機構扮演不同的角色和功能。 文章通過解讀該報告，對我國高等教育機構提出建議：與監督機構建立合作，完善教育主管部門監督機制; 高校引進相關人才進行內部監督; 公開高等教育財務信息。
關鍵詞：英國 高校財務監督 干預策略
一、出臺背景
英國高等教育享譽世界,在國際教育界具有重要地位。 高等教育作為第三產業，對促進英國經濟發展發揮了重要作用，據英國大學聯盟(UK Education Network，UEN)的調查， 2011-2012年，英國的高校為英國貢獻了730億英鎊的產值(占英國當年國內生產總值的2.8%)，為英國提供了75萬個工作崗位。 2017 年，英國政府正式與歐盟展開“脫歐”談判。
“脫歐”之后的英國高等教育面臨很多問題，尤其是“脫歐”導致的英國國內經濟發展變慢的影響[1]。 高校資金不足、留學生減少、與歐盟的合作項目逐漸減少都讓英國高等教育機構面臨財務困境。 英國教育部做出回應，于2019年4月發布了《高校監督：支持和干預政策文件》(College Oversight: Support and Intervention Policy Document)(以下簡稱《文件》)[2]。 《文件》內容包括高校財政出現問題的預防措施、高校財政的評估工具文件以及高校破產時主要機構的角色介紹，旨在通過對高校財務彈性和質量進行監督和干預，進而保持高校的可持續發展。
其中，英國教育與技能資助局(Education and Skills Funding Agency，ESFA)和繼續教育委員(Further Education Commissioner，FEC)是幫助高校解決財務問題的主力。 本文通過對《文件》的解讀，圍繞英國高校就財務問題進行具體干預時與ESFA、FEC團隊的合作等方面進行探究，以期為我國提供參考。
二、《文件》具體策略
一直以來，討論高校財務的文章不在少數。 雖然側重點不同，但目的都是給予高校良性建議，促進高校的可持續發展。 《文件》適用于在高校陷入嚴重困境之前，鼓勵和支持學院領導認識到問題并及早采取行動，從而提高財務彈性和質量。 在需要干預的情況下，《文件》制定了明確的干預安排。
面對高校的財政問題，一是要采取早期干預和預防措施。 預防是為了盡早發現風險和問題，并支持高校采取適當的措施來降低風險和解決問題。 預防通常是由教育部實時跟進學校最新財務動態，通過ESFA提供給管理者的財務表說明學校財務狀況，或者通過FEC團隊的檢查評估進行預防。 如果未能有效防止財務問題發生，則進入早期干預、正式干預、重組或退出階段。 二是要發揮財務評估工具在高校發展過程中的重要作用。 在干預的過程中，它們有助于對高校財務問題進行分析,提升資金運用的合理性，從而為促進高校的發展提供巨大的動力支持。 即使高校最后面臨破產，仍然會有一些類似ESFA與FEC這樣的角色盡可能地幫助高校減少損失。 《文件》中具體措施如下。
(一)早期干預和預防策略
所有高校都要接受早期干預和預防策略(Early Intervention and Prevention Strategy)的定期風險評估。 該策略分為以下幾個部分：預防(Prevention)、早期干預(Early Intervention)、正式干預(Formal Intervention)、重組或退出(Restructure or Exit)。 高校依據當時所處的環境或階段采取不同策略。
1.預防
預防性措施有助于高校在風險和問題發生之前發現問題，并支持高校采取適當的措施來降低風險和解決問題。 FEC團隊致力于改善從高校收集的數據和信息，尤其是在財務預測方面，并將信息系統集成在一起，從而避免數據重復。 如果FEC團隊監測到高校沒有意識到的財務問題，它就會在必要時要求高校提供更多信息，以充分了解情況，并確定如何進一步提供支持以保護學習者和公共資金，并帶來變革和改善。
《文件》還列舉了對高校的其他支持，比如診斷評估的過程和結果、繼續教育國家領導者(National Leaders of Further Education，NLFE)計劃、國家治理領導者(National Leaders of Governance，NLG)計劃等[3]。 其中，NLFE計劃成功地吸引和動員了教育領域的杰出領導者與他們的同齡人一起支持改進，以確保所有學習者獲得最佳結果。 [4]
2.早期干預
所有高校都要接受ESFA的定期風險評估。 根據一些明確的觸發因素，如財務健康問題、財務狀況明顯下降、學校有可能在兩年內破產、巨大的現金壓力等，ESFA將考慮讓高校進入早期干預。 當一所高校處于早期干預階段時，采取的行動將符合高校資助協議中的早期干預條款。 高校也會制定能減少行動風險并使高?；謴拓攧辗€定狀態的計劃。 在早期干預的過程中，干預機構將與每所高校建立良好的溝通，尋求高校下一步的干預信息。
一旦有證據表明一所高校不再符合以上的觸發因素，它將退出早期干預。 ESFA在高校沒有及時、適當、充分采取干預措施的情況下還會提供一些步驟參考，可能提供額外資助條件[5]。 如果高校財務狀況沒有得到改善，或高校沒有盡最大努力實施變革和改進，那么ESFA將啟動正式干預。
3.正式干預
(1)正式干預的觸發因素
正式干預的對象是在早期干預后仍未能改善財務問題或未取得足夠進展的大學。 啟動正式干預需要有一定的觸發因素。 觸發條件和標準包括ESFA財務健康評估“不足”、財務賬戶出現問題、有重大欺詐行為、高校未能在解決問題中取得進展等。 如果高校遇到基于經濟理由的正式干預觸發因素，ESFA則考慮將高校納入正式干預并發布建議來改善高校的現狀。 每個月都會更新建議，明確要求高校在規定時間內達到要求。
如果遇到一些特殊情況，如高校沒有采取行動、沒有切合實際的計劃來改善英國教育標準局(Ofsted)或ESFA所關注的領域，又或者高?，F有的領導和治理方式成為改進的障礙，那么FEC將寫信給高校，建議將高校財務由早期干預階段升級為正式干預。
在特殊情況下，升級到正式干預也可以在診斷評估之后進行。 這意味著需要快速采取強有力的行動，包括領導和治理變革，或是結構性解決方案。 為了簡化安排，ESFA將不再給予表現不佳或總體評估表現不太好的高校發布建議。
(2)正式干預的主要方法
在正式干預過程中，高校和其他機構也會在診斷評估時用到有利于高校擺脫財務困境的方式。 一種方式是“受監督高校”狀態。 接受正式干預的高校或者ESFA認為財政情況恢復緩慢的高校會處于“受監督高校”狀態，或者一些高校經過評估，FEC認為高校應受到監督。
另一種方式是FEC干預評估。 如果通過診斷評估將高校升級為正式干預，那么ESFA和FEC將考慮進一步評估以補充最初診斷。 雙方共同努力監督行動計劃的進展情況。 FEC將持續監督已經進行過FEC干預評估的案例，直到高校從正式干預中解脫出來，然后FEC將編寫一份總結報告，列出他們的發現、結論和建議。
但是在某些情況下，有些支持和干預不足以促成改進，高校需要的是結構性解決方案，在高校做出結構性改變之前，應該與高校的ESFA案例管理員討論。 變化的類型將取決于具體情況，但在大多數情況下變化由可行性問題驅動，因此結構變化需要實現更高的效率和更低的成本，這可以通過課程、人員配置和運營合理化來實現。 ESFA和FEC將共同進行調控與審查以確保在每種情況下都有一致的安排。
4.重組或退出
在某些情況下，可能支持和干預不足以實現改進，并且需要結構性解決方案，這時就需要高校進行結構性的重組或者退出正式干預。 進行結構性變革之前，大學應盡早尋求ESFA管理者的建議，他們將會就合理的成本預算制定符合高校需要的戰略。 結構性變革主要通過以下途徑實現：對高校結構進行重組; 與其他機構合并; 對高校進行分解，或者董事會完全解散高校。
(二)財務評估工具
學校在對財務結構選擇做出決定之前，必須進行強有力的獨立評估。 高?？梢耘cESFA案例管理員討論，確定早期的潛在問題，尋求建議和指導，以實現可持續性發展。 除此之外還有其他的選擇，如獨立業務評估(Independent Business Reviews)、結構和前景評估、FEC地方供應審查、行使國務大臣權力等。
1.獨立業務評估
獨立業務評估代表著高校的立場，幫助高校做出是否有必要進行結構性變革的決策。 如果英國教育部擔心解決方案可行性或者貸方要求高校進行獨立業務評估，且高校無法為其日常運營提供資金時，高校也會選擇進行獨立業務評估。 學校的校長、管理者和相關高級職員在此期間將會密切合作。 [6]
獨立業務評估的范圍由委托審查的人根據具體情況確定，通常由專門從事財務審查和重組的會計師進行，可能是破產執行人(英國《破產法》規定，在各種破產程序中任職的人限于該法承認其資格的從業人員)。 完成評估的時間長短取決于個案的范圍和復雜程度以及高校提供的信息質量。
2.結構和前景評估
結構和前景評估是一種FEC在客觀基礎上對高校進行財務評估來改變高校結構的方式。 有兩種情況需要進行結構和前景評估：一是高校正在考慮追求結構性變革; 二是結構變革已經成為干預過程解決方案的一部分。
結構變化雖然被視為高校面臨的巨大挑戰，但是通過FEC領導的結構和前景評估，高校可以期望其在對現有信息進行全面分析的基礎上，為學校的未來結構提供客觀公正的建議，提供潛在的解決方案。
3.FEC地方供應審查
相比于結構和前景評估專注于單一機構并找到最佳解決方案，FEC地方供應審查主要審核多個相關機構，考慮該地區學習者的總體情況。 FEC地方供應審查是一種靈活的干預措施，可以就實現長期可持續供應的最佳方式提出建議，所有FEC地方供應審查報告將在草案中與高校和其他合作機構共享，以便在最終確定之前進行事實核查。 FEC地方供應審查遵循三個廣泛的階段：分析階段(整理和分析所需數據)、選項階段(探索可用的選擇范圍并評估可行性)、建議階段(提供有關首選方案的建議)。 ESFA和FEC團隊根據具體情況考慮采取哪些行動。
4.行使國務大臣權力
當高校破產時，國務大臣將繼續擁有以下權力：一是解聘管理機構的所有成員; 二是職位空缺時可以任命新成員; 三是向高校提供有關行使權力和履行職責的指示，包括要求管理機構做出合作安排的指示，或者要求管理機構自行解散的指示。 國務大臣使用權力時將考慮到ESFA、FEC的建議，甚至經過獨立業務評估后的一些證據等因素。
如果早期干預和預防策略的各種措施都沒有挽救高校的財務情況，那么高校只能面臨破產。 新的破產程序引入了“教育管理”。 這是一種特殊的管理制度，在高校破產時確?；痉盏倪B續，適用于繼續教育以及高校—高中合作的預科學校，或者是經營指定機構的公司。 [7]
(三)破產程序中的各種角色
面臨財務危機高校走進破產程序時，學校的管理人員或者機構扮演著不同的角色和功能。 第一，教育管理員的主要功能是實現教育管理的特殊目標，保護現有學習者的整體供給，并為整個債權人尋求最佳結果。 通常，獨立業務評估(IBRs)會產生一個交付計劃，如果適用于相關教育管理部門，教育管理員將致力于實施該計劃。 如果高校遇到可能導致破產的財務困難，教育管理員的責任就更為重要。 通過盡早發現問題并采取適當行動來降低高校進入破產的風險，以便盡可能實現轉虧為盈。 一旦出現財務困難跡象，無論是直接問題還是預期風險，高校都應酌情與銀行以及ESFA聯絡。
第二，ESFA為年輕人和成年人的教育和技能培訓提供分配并負責每年的重要資助，它通過行使其贈款和合同條件參與監管體系。 當有證據表明存在風險或表現不佳或不符合資金要求時，它將根據問題的嚴重性以及高校的背景和情況進行干預。 第三，FEC領導一個代表和顧問團隊，他們與ESFA密切合作，與高校合作，負責評估在質量或財務健康方面存在嚴重缺陷或有風險的高校的領導能力和治理能力，幫助提高其提供的質量和可持續性，并降低失敗的風險。
三、對我國的啟示
2019年2月，教育部高等教育司副司長范海林介紹了《全面振興本科教育推進高等教育內涵發展情況》，表示中國的高等教育即將過渡到普及化階段，提高高等教育質量，充足的教育經費必不可少。 國家和各級政府對高校的投入持續增加，如清華大學2015年度決算205億元，浙江大學156億元，北京大學140億元[8]。 但是高等教育領域出現了資源浪費等現象，高校在預算執行、財務管理等方面能力薄弱。 英國在對高校監督戰略上有著非常詳細和具體的措施。 對干預階段和干預工具以及其中一些干預機構的角色解讀都給我國的高校監督以參考。
(一)與監督機構建立合作，完善教育主管部門監督機制
英國高校出現財政問題時，會有ESFA等機構提供干預對策，幫助高校解決財務上的問題。 在國內，面對高校暴露的問題, 也同樣需要一些監督機構提供支持，教育行政主管部門應盡快完善相關制度, 出臺相關的政策, 以加強對他們的監管力度。 中國的高等教育機構實現財政充裕，為學校和學子提供經濟上的保障至關重要。 外部監督是落實計劃、解決問題的關鍵一步。 監督的過程中，要實施公開評議，確保高校財務信息公開[9]。 類似于ESFA的機構之間也應該進行交流和合作，在財務困境上動態地分享信息，共同監督整個過程以幫助高校財務問題的解決。
(二)高校進行內部監督，引進相關人才
高校不僅要獲取外界監督機構的支持，而且要具備自己給自己“診斷”的能力，不只是靠外界監督機構的判斷。 在人才儲備上，要多加引進人才才能更清楚高校運行中哪些方面出現問題，以及處在何種干預階段之中。 人才的培養需要從國家政策落實到具體高校。 國家政策制定者、教育行政管理部門、高校校長以及培養的人才，都應該在這一過程中扮演不同的角色并承擔相應的職責。 更迫切的是，國家教育部門應該根據培養目標為高校財務評估人才培養研發出整套成體系的課程，高校財務評估人才的培養是涉及個人和整個社會的工程。
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(三)高校財務信息公開
高校的財務管理需要得到社會監督。 為了贏得社會公眾的信任，同時保障公眾對高校財務信息的知情權，高校需要財務信息公開。 通過這種途徑，“充分發揮社會公眾對高校財務活動的參與權、表達權和監督權，促進高校不斷提升財務管理的能力和水平”[10]。 當高校財務信息公開時，細化公開內容和規范公開程序也有利于高校優化資源配置。 把經費用到正確的地方，才能更好地建設高等教育。
參考文獻：
[1]張永軍. 英國脫離歐盟的經濟后果[C]//中國智庫經濟觀察論文集.北京: 中國國際經濟交流中心，2017: 419-424.
[2]Department for Education. College oversight: support and intervention[EB/OL].(2019-04-01)[2019-11-06].https://www.gov.uk/government/publications/college-oversight-support-and-intervention.
[3]Department for Education. National leaders of governance for further education: current national leaders[EB/OL].(2019-04-03)[2019-11-06].https://www.gov.uk/government/publications/national-leaders-of-governance-for-further-education-national-leaders/national-leaders-of-governance-for-further-education-current-national-leaders.
[4]Department for Education. National leaders of further education: guidance for potential applicants[EB/OL].(2017-10-24)[2019-11-06].https://www.gov.uk/guidance/national-leaders-of-further-education-guidance-for-potential-applicants.
[5]Department for Education. ESFA: college financial planning handbook and financial plan[EB/OL].(2013-05-13)[2019-11-25].https://www.gov.uk/government/publications/finacial-planning-handbook.
[6]Department for Education. Further education bodies: insolvency guidance[EB/OL].(2019-06)[2019-11-27].
作者：楊瀅瀅 徐 山
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