為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，體現(xiàn)“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”，黨的十九屆三中全會(huì)提出“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革”。 本次改革在深入總結(jié)和厘清黨政關(guān)系的基礎(chǔ)上，以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代新任務(wù)要求的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的基本框架。
本次改革，國(guó)家應(yīng)急管理體系發(fā)生了很大變化。 首先，應(yīng)急管理部門(mén)進(jìn)行了重組，整合了以前分散在其他專(zhuān)項(xiàng)指揮部門(mén)的一些分屬機(jī)構(gòu)。 其次，運(yùn)行模式從先前的“一案三制”聯(lián)動(dòng)式管理調(diào)整為以應(yīng)急管理部門(mén)為主的全面應(yīng)急管理，重組后的應(yīng)急管理部門(mén)統(tǒng)一了救援物資和力量，改變了過(guò)去的聯(lián)席和臨時(shí)指揮方式，轉(zhuǎn)化為全階段的應(yīng)急管理方式。 最后，業(yè)務(wù)形式上也體現(xiàn)出了新特征，即從以前的單一災(zāi)種處置轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)種事態(tài)鏈(含衍生與次生災(zāi)害)的集合事件整體處置。 應(yīng)急管理新的變化，必定影響到應(yīng)急管理體系下的預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)。
按照全國(guó)預(yù)警業(yè)務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃要求，目前已有24個(gè)省成立了預(yù)警信息發(fā)布工作機(jī)構(gòu)，并在2015年初步形成預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)框架。 受當(dāng)時(shí)職責(zé)定位以及整體應(yīng)急體系架構(gòu)的影響，該框架主要的功能是對(duì)所屬轄區(qū)信息傳播資源的整合，以及預(yù)警信息的采集，實(shí)現(xiàn)單一事件預(yù)警信息的權(quán)威、統(tǒng)一發(fā)布。 預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)作為應(yīng)急管理監(jiān)測(cè)預(yù)警階段的一個(gè)環(huán)節(jié)，在新形勢(shì)的業(yè)務(wù)要求下，已不能完全適用于新的應(yīng)急管理業(yè)務(wù)體系，因此必須要順應(yīng)形勢(shì)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)與新形勢(shì)下的應(yīng)急管理業(yè)務(wù)體系快速融合。
預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)發(fā)展分析
為了能與新形勢(shì)下的應(yīng)急管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)融合，需要對(duì)預(yù)警信息發(fā)布整體業(yè)務(wù)框架進(jìn)行相應(yīng)的梳理、調(diào)整，具體體現(xiàn)在預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)的定位、特點(diǎn)以及發(fā)展方向。 通過(guò)優(yōu)化和調(diào)整，以期能耦合進(jìn)應(yīng)急管理業(yè)務(wù)體系之中，實(shí)現(xiàn)部門(mén)的融合發(fā)展，以此更好地服務(wù)社會(huì)公眾，進(jìn)一步提升防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)能力。
(一)預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)的新定位
本次應(yīng)急管理體系的重要調(diào)整，突顯出未來(lái)的應(yīng)急管理工作重點(diǎn)將從注重災(zāi)害救助轉(zhuǎn)向?yàn)?zāi)前預(yù)防，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向多事件鏈綜合災(zāi)害處置轉(zhuǎn)變。 從這些轉(zhuǎn)變上來(lái)看，監(jiān)測(cè)預(yù)警，尤其是綜合類(lèi)監(jiān)測(cè)預(yù)警的環(huán)節(jié)就顯得非常重要。 目前預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)定位是實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各類(lèi)預(yù)警信息的權(quán)威、統(tǒng)一發(fā)布，這勢(shì)必會(huì)造成與應(yīng)急管理其他業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)較弱(僅能參與監(jiān)測(cè)預(yù)警環(huán)節(jié)中的子節(jié)點(diǎn))，業(yè)務(wù)形式也相對(duì)比較簡(jiǎn)單。 在新形勢(shì)下，預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)的定位需要沿應(yīng)急管理各階段主要環(huán)節(jié)延伸，以此順應(yīng)整體業(yè)務(wù)體系的發(fā)展需要。
定位調(diào)整主要體現(xiàn)在職能和功能上的新增。 職能上的新增表現(xiàn)為在監(jiān)測(cè)預(yù)警這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上拓展新的任務(wù)，具體為增加綜合類(lèi)預(yù)警信息制作任務(wù)。 考慮到業(yè)務(wù)的扁平化，應(yīng)將綜合類(lèi)預(yù)警制作納入到預(yù)警信息發(fā)布體系之中，實(shí)現(xiàn)綜合類(lèi)預(yù)警信息的制作發(fā)布一體化。 功能上的新增表現(xiàn)為利用現(xiàn)有的已整合的信息傳播資源，承擔(dān)起全應(yīng)急管理各個(gè)階段的信息傳播，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理全階段信息發(fā)布傳播。 總的來(lái)說(shuō)，通過(guò)對(duì)預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)的拓展擴(kuò)充，可將其重新定位為應(yīng)急管理全階段信息發(fā)布傳播(含綜合類(lèi)預(yù)警信息制作)。
(二)預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)新特點(diǎn)
為了能滿(mǎn)足全面應(yīng)急管理時(shí)期業(yè)務(wù)發(fā)展需求，契合預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)的新定位，應(yīng)該從綜合類(lèi)預(yù)警制作和預(yù)警業(yè)務(wù)延伸這兩個(gè)方面來(lái)對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)劃，以此實(shí)現(xiàn)預(yù)警業(yè)務(wù)在職能和功能上合理拓展。
1.綜合類(lèi)預(yù)警制作
目前，每一個(gè)預(yù)警信號(hào)都是針對(duì)對(duì)應(yīng)的災(zāi)害制作發(fā)布的。 由于災(zāi)害會(huì)出現(xiàn)次生、衍生災(zāi)害，即由一個(gè)災(zāi)害事件引發(fā)多個(gè)其他災(zāi)害，如暴雨導(dǎo)致的山體滑坡以及洪水，或者由同一災(zāi)害源引發(fā)的相似事件，如由強(qiáng)對(duì)流天氣引起的大風(fēng)、雷電、冰雹、暴雨等事件(我們將這些災(zāi)害事件統(tǒng)稱(chēng)為同源災(zāi)害)。 這就導(dǎo)致多個(gè)災(zāi)害往往會(huì)同時(shí)段出現(xiàn)。 如果按照多個(gè)單一災(zāi)害預(yù)警同時(shí)處理，在同一時(shí)段，勢(shì)必會(huì)造成多個(gè)預(yù)警信息的隊(duì)列式發(fā)布，導(dǎo)致信息傳播通道資源被多個(gè)預(yù)警信息搶占，以及后來(lái)的預(yù)警信息在某些發(fā)布資源上覆蓋前者的問(wèn)題，如電子顯示屏按單一預(yù)警顯示，只能顯示最新發(fā)布的預(yù)警信息。
同時(shí)，由于同源災(zāi)害中，存在相似的應(yīng)急處置應(yīng)對(duì)，如果多個(gè)同源預(yù)警同時(shí)發(fā)布時(shí)，還按照單一災(zāi)害來(lái)應(yīng)對(duì)處置，這可能會(huì)造成多部門(mén)爭(zhēng)奪應(yīng)急資源，給應(yīng)急指揮調(diào)度增加難度，引發(fā)局面混亂。 此外，公眾在同一時(shí)段接收到多個(gè)同源預(yù)警，對(duì)于具備相應(yīng)科普知識(shí)的人群來(lái)說(shuō)，會(huì)有信息冗余的感覺(jué)，而對(duì)于不具備相應(yīng)科普知識(shí)的群體來(lái)說(shuō)，則會(huì)帶來(lái)信息過(guò)剩的體驗(yàn)，這兩個(gè)現(xiàn)象都會(huì)對(duì)群眾的自覺(jué)響應(yīng)帶來(lái)負(fù)面影響。 因此，我們提出綜合類(lèi)預(yù)警信息，即按照災(zāi)害同源分類(lèi)，將多個(gè)單一預(yù)警事件歸納成一個(gè)綜合預(yù)警事件。
例如，2019年8月4日北京同時(shí)發(fā)布雷電、暴雨以及地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)同源預(yù)警。 通過(guò)綜合類(lèi)預(yù)警信息的建立，以期能夠?qū)⑼礊?zāi)害有機(jī)綜合起來(lái)，用綜合后的預(yù)警來(lái)代替同一個(gè)時(shí)段發(fā)生的多個(gè)同源預(yù)警。 綜合多個(gè)同源預(yù)警的預(yù)案，形成綜合應(yīng)對(duì)預(yù)案，提高應(yīng)急處置效率。 整合多個(gè)同源預(yù)警中的重要災(zāi)害事件形成綜合預(yù)警，統(tǒng)一起來(lái)對(duì)公眾發(fā)布，提高信息傳播手段的傳播效率，減少預(yù)警受體的理解信息成本，有效提升其自覺(jué)響應(yīng)能力。
綜合類(lèi)預(yù)警信息的制作需要從標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制、預(yù)案、科普宣傳這四個(gè)方面入手。 首先，要對(duì)同源災(zāi)害進(jìn)行分析和歸納，明確綜合類(lèi)預(yù)警的發(fā)布條件，并結(jié)合實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)，形成綜合類(lèi)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)為其提供業(yè)務(wù)支撐。 其次，由于同源災(zāi)害可能橫跨多個(gè)部門(mén)(如暴雨、地質(zhì)災(zāi)害等)，用綜合類(lèi)預(yù)警信息取代過(guò)去的多個(gè)單一災(zāi)害預(yù)警，會(huì)將過(guò)去由單個(gè)部門(mén)主導(dǎo)預(yù)警信息制作轉(zhuǎn)化為由預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)單位牽頭，涉及的部門(mén)配合協(xié)同制作。 這一轉(zhuǎn)變需要與涉及的部門(mén)建立起完善的會(huì)商、協(xié)商等機(jī)制，用來(lái)確定綜合類(lèi)預(yù)警的發(fā)布、升降級(jí)以及解除。
再次，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的同源災(zāi)害預(yù)案進(jìn)行分析，結(jié)合應(yīng)急管理新時(shí)期統(tǒng)一指揮、調(diào)度、物資和救援力量的特點(diǎn)，將同源災(zāi)害應(yīng)急處置有機(jī)地結(jié)合到一起，形成綜合類(lèi)預(yù)警預(yù)案，用來(lái)指導(dǎo)綜合類(lèi)預(yù)警信息發(fā)布的處置響應(yīng)，為應(yīng)急管理整體業(yè)務(wù)提供保障。 最后，雖然綜合類(lèi)預(yù)警是對(duì)同源災(zāi)害預(yù)警的有機(jī)整合，但其形式上還屬于新的預(yù)警類(lèi)別，其不一樣的防御措施和分級(jí)、分類(lèi)定義還需要對(duì)預(yù)警受眾進(jìn)行廣泛的科普宣傳，以保證預(yù)警受眾在接收到綜合類(lèi)預(yù)警信息時(shí)能夠自覺(jué)響應(yīng)，以期降低災(zāi)害帶來(lái)的人身和財(cái)產(chǎn)損失。
2.信息發(fā)布業(yè)務(wù)延伸
預(yù)警信息發(fā)布作為一項(xiàng)信息傳播業(yè)務(wù)，其初期的定位是匯聚其轄區(qū)各類(lèi)預(yù)警信息，整合社會(huì)上的信息傳播資源，形成一個(gè)權(quán)威、統(tǒng)一的面向公眾的信息發(fā)布出口。 從其業(yè)務(wù)屬性來(lái)看，其最大的優(yōu)勢(shì)是整合了面向公眾的信息傳播資源。 應(yīng)急管理一般可分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個(gè)階段。 在這四個(gè)階段中，會(huì)產(chǎn)生動(dòng)員、預(yù)警、重要提示、辟謠等信息，但由于預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)僅承擔(dān)預(yù)警信息的發(fā)布，業(yè)務(wù)功能較單一，從實(shí)用性層面來(lái)看，還可以進(jìn)一步開(kāi)發(fā)。
因此，為了最大程度地利用好已整合的社會(huì)資源，避免資源浪費(fèi)，作為新時(shí)期應(yīng)急管理業(yè)務(wù)體系中的組成部分，預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)應(yīng)承擔(dān)業(yè)務(wù)體系中有關(guān)信息傳播的業(yè)務(wù)部分，以保證資源的充分利用以及預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)與應(yīng)急管理業(yè)務(wù)體系的融合。 從目前預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)來(lái)看，整合的信息傳播資源中，一般包括指向性發(fā)布資源(如手機(jī)短信按照已知的號(hào)碼發(fā)布、外呼平臺(tái))以及非指向性發(fā)布資源(如電視、電臺(tái)、全網(wǎng)短信)，對(duì)于需要向公眾發(fā)布的信息，可由非指向性發(fā)布資源來(lái)完成，對(duì)于應(yīng)急管理內(nèi)部的相關(guān)信息，可由指向性的發(fā)布資源來(lái)實(shí)現(xiàn)。
為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理全階段的信息發(fā)布，預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)單位需要從機(jī)制和信息化建設(shè)兩個(gè)方面來(lái)建設(shè)完善。 首先，為了避免信息發(fā)布增多帶來(lái)的管理混亂，需要制定相應(yīng)的信息發(fā)布管理辦法來(lái)對(duì)業(yè)務(wù)的流程、權(quán)責(zé)邊界、保障措施進(jìn)行清晰定義。 同時(shí)，還需制定預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)細(xì)則來(lái)對(duì)資源的使用規(guī)則、信息分類(lèi)發(fā)布策略進(jìn)行規(guī)定。 其次，需要建設(shè)完善相應(yīng)的預(yù)警信息發(fā)布信息化平臺(tái)，最大程度實(shí)現(xiàn)各類(lèi)信息的自動(dòng)化發(fā)布，保障信息發(fā)布的效率與時(shí)效性。 通過(guò)機(jī)制和信息化平臺(tái)的建設(shè)與完善，為預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)功能擴(kuò)大提供有力的業(yè)務(wù)支撐。
(三)預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)新方向
預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)前期發(fā)展方向一直以整合資源為主要任務(wù)。 但隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展，在應(yīng)急管理新形勢(shì)下，如果還以基礎(chǔ)建設(shè)為主要發(fā)展方向，勢(shì)必會(huì)造成預(yù)警信息發(fā)布效果不精細(xì)、與應(yīng)急管理整體業(yè)務(wù)融入不夠深入、能力陷入瓶頸等問(wèn)題。 為解決以上問(wèn)題，亟須用科研來(lái)支撐業(yè)務(wù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)順應(yīng)形勢(shì)的優(yōu)化調(diào)整，推進(jìn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，為業(yè)務(wù)發(fā)展指領(lǐng)方向。 具體來(lái)說(shuō)，有以下幾點(diǎn)：
一是開(kāi)展預(yù)警信息精細(xì)化發(fā)布技術(shù)研究。 基于GIS系統(tǒng)，結(jié)合信息傳播手段的位置點(diǎn)信息，疊加重點(diǎn)區(qū)劃等信息(學(xué)校、地鐵站點(diǎn)等人員密集區(qū))，形成預(yù)警信息發(fā)布“一張圖”。 運(yùn)用電信運(yùn)營(yíng)商“大數(shù)據(jù)”技術(shù)，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的人口熱力分布和行為分析，以預(yù)警信息發(fā)布“一張圖”為載體，探索研究“大數(shù)據(jù)”在預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)中的應(yīng)用，以期進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)警信息發(fā)布策略，找出預(yù)警信息覆蓋“薄弱地區(qū)”，為實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息發(fā)布的精細(xì)化發(fā)布提供科學(xué)支撐。
二是探索綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)研究。 對(duì)接氣象、水利等部門(mén)，利用現(xiàn)有氣象、水文監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及雷達(dá)、衛(wèi)星等實(shí)時(shí)觀測(cè)數(shù)據(jù)，探索建設(shè)智能感知監(jiān)測(cè)設(shè)施，重點(diǎn)覆蓋森林火險(xiǎn)、地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)等偏遠(yuǎn)區(qū)域，構(gòu)建“天、空、地”綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警數(shù)據(jù)平臺(tái)，按照現(xiàn)有相關(guān)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各項(xiàng)要素進(jìn)行閾值賦值，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)預(yù)警的自動(dòng)告警，構(gòu)建綜合實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警業(yè)務(wù)體系,為應(yīng)急管理“關(guān)口前移”提供數(shù)據(jù)支撐，以期進(jìn)一步與應(yīng)急管理業(yè)務(wù)體系深入融合。
三是預(yù)警信息發(fā)布能力提升研究。 以提升預(yù)警信息發(fā)布能力為目標(biāo)，以打造預(yù)警信息發(fā)布科研團(tuán)隊(duì)為關(guān)鍵，以預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)流程為線(xiàn)索，以各類(lèi)科研基金為平臺(tái)，以預(yù)警信息傳播模型、覆蓋能力、效果評(píng)估為著力點(diǎn)，以預(yù)警信息發(fā)布實(shí)際業(yè)務(wù)難點(diǎn)為應(yīng)用示范，探索研究提高預(yù)警信息發(fā)布時(shí)效，增大預(yù)警信息覆蓋廣度的科學(xué)方法，初步構(gòu)建預(yù)警信息發(fā)布科研體系框架，實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息發(fā)布科研能力的進(jìn)一步提升。
減災(zāi)論文投稿刊物：中國(guó)減災(zāi)旨在宣傳黨和國(guó)家減災(zāi)工作方針，指導(dǎo)全國(guó)減災(zāi)工作，進(jìn)行減災(zāi)學(xué)術(shù)研究，提供國(guó)內(nèi)外減災(zāi)信息，普及減災(zāi)知識(shí)，提高全民減災(zāi)意識(shí)，宣傳我國(guó)減災(zāi)工作成績(jī)，進(jìn)行國(guó)際交流。
結(jié)語(yǔ)
目前，雖然全國(guó)省級(jí)預(yù)警信息發(fā)布工作機(jī)構(gòu)還未全部成立，預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)在隸屬上也不盡相同，但全國(guó)各地的預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)核心內(nèi)容是一致的，即實(shí)現(xiàn)本轄區(qū)預(yù)警信息的權(quán)威、統(tǒng)一發(fā)布。 預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)作為應(yīng)急管理業(yè)務(wù)體系下的一個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)緊扣時(shí)代發(fā)展要求，跟上機(jī)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整改革的步伐，找準(zhǔn)自己的定位，結(jié)合新形勢(shì)下的應(yīng)急管理業(yè)務(wù)發(fā)展需求，對(duì)預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)體系做出有效的調(diào)整，以此匹配將來(lái)的發(fā)展。
未來(lái)，預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)需要在繼續(xù)做好資源整合工作的基礎(chǔ)上，以科研為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力，利用“大數(shù)據(jù)”、智能感知等先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息的快速、有效、精準(zhǔn)發(fā)布; 同時(shí)，預(yù)警信息發(fā)布需融入應(yīng)急管理全過(guò)程，承擔(dān)起應(yīng)急各類(lèi)信息的傳播發(fā)布職能; 此外，預(yù)警信息發(fā)布還需擴(kuò)充職能，承擔(dān)起綜合類(lèi)預(yù)警信息制作，從而切合新形勢(shì)下應(yīng)急管理的業(yè)務(wù)發(fā)展需求。 通過(guò)全面提高預(yù)警信息發(fā)布能力和水平，切實(shí)發(fā)揮預(yù)警信息發(fā)布的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，讓預(yù)警信息“跑到”災(zāi)害的前面，進(jìn)一步提升防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)的能力，為人民群眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全保駕護(hù)航。
作者：石玉恒 李繼團(tuán) 周潔 翁福軍 張諾
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