為實現“兩個一百年”的奮斗目標，體現“習近平新時代中國特色社會主義思想”，黨的十九屆三中全會提出“深化黨和國家機構改革”。 本次改革在深入總結和厘清黨政關系的基礎上，以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，構建適應新時代新任務要求的黨和國家機構設置和職能配置的基本框架。
本次改革，國家應急管理體系發生了很大變化。 首先，應急管理部門進行了重組，整合了以前分散在其他專項指揮部門的一些分屬機構。 其次，運行模式從先前的“一案三制”聯動式管理調整為以應急管理部門為主的全面應急管理，重組后的應急管理部門統一了救援物資和力量，改變了過去的聯席和臨時指揮方式，轉化為全階段的應急管理方式。 最后，業務形式上也體現出了新特征，即從以前的單一災種處置轉變為災種事態鏈(含衍生與次生災害)的集合事件整體處置。 應急管理新的變化，必定影響到應急管理體系下的預警信息發布業務。
按照全國預警業務體系發展規劃要求，目前已有24個省成立了預警信息發布工作機構，并在2015年初步形成預警信息發布業務框架。 受當時職責定位以及整體應急體系架構的影響，該框架主要的功能是對所屬轄區信息傳播資源的整合，以及預警信息的采集，實現單一事件預警信息的權威、統一發布。 預警信息發布業務作為應急管理監測預警階段的一個環節，在新形勢的業務要求下，已不能完全適用于新的應急管理業務體系，因此必須要順應形勢進行調整，實現與新形勢下的應急管理業務體系快速融合。
預警信息發布業務發展分析
為了能與新形勢下的應急管理業務系統融合，需要對預警信息發布整體業務框架進行相應的梳理、調整，具體體現在預警信息發布業務的定位、特點以及發展方向。 通過優化和調整，以期能耦合進應急管理業務體系之中，實現部門的融合發展，以此更好地服務社會公眾，進一步提升防災、減災和救災能力。
(一)預警信息發布業務的新定位
本次應急管理體系的重要調整，突顯出未來的應急管理工作重點將從注重災害救助轉向災前預防，從應對單一災種向多事件鏈綜合災害處置轉變。 從這些轉變上來看，監測預警，尤其是綜合類監測預警的環節就顯得非常重要。 目前預警信息發布業務定位是實現轄區內各類預警信息的權威、統一發布，這勢必會造成與應急管理其他業務關聯較弱(僅能參與監測預警環節中的子節點)，業務形式也相對比較簡單。 在新形勢下，預警信息發布業務的定位需要沿應急管理各階段主要環節延伸，以此順應整體業務體系的發展需要。
定位調整主要體現在職能和功能上的新增。 職能上的新增表現為在監測預警這個關鍵環節上拓展新的任務，具體為增加綜合類預警信息制作任務。 考慮到業務的扁平化，應將綜合類預警制作納入到預警信息發布體系之中，實現綜合類預警信息的制作發布一體化。 功能上的新增表現為利用現有的已整合的信息傳播資源，承擔起全應急管理各個階段的信息傳播，實現應急管理全階段信息發布傳播。 總的來說，通過對預警信息發布業務的拓展擴充，可將其重新定位為應急管理全階段信息發布傳播(含綜合類預警信息制作)。
(二)預警信息發布業務新特點
為了能滿足全面應急管理時期業務發展需求，契合預警信息發布業務的新定位，應該從綜合類預警制作和預警業務延伸這兩個方面來對業務進行規劃，以此實現預警業務在職能和功能上合理拓展。
1.綜合類預警制作
目前，每一個預警信號都是針對對應的災害制作發布的。 由于災害會出現次生、衍生災害，即由一個災害事件引發多個其他災害，如暴雨導致的山體滑坡以及洪水，或者由同一災害源引發的相似事件，如由強對流天氣引起的大風、雷電、冰雹、暴雨等事件(我們將這些災害事件統稱為同源災害)。 這就導致多個災害往往會同時段出現。 如果按照多個單一災害預警同時處理，在同一時段，勢必會造成多個預警信息的隊列式發布，導致信息傳播通道資源被多個預警信息搶占，以及后來的預警信息在某些發布資源上覆蓋前者的問題，如電子顯示屏按單一預警顯示，只能顯示最新發布的預警信息。
同時，由于同源災害中，存在相似的應急處置應對，如果多個同源預警同時發布時，還按照單一災害來應對處置，這可能會造成多部門爭奪應急資源，給應急指揮調度增加難度，引發局面混亂。 此外，公眾在同一時段接收到多個同源預警，對于具備相應科普知識的人群來說，會有信息冗余的感覺，而對于不具備相應科普知識的群體來說，則會帶來信息過剩的體驗，這兩個現象都會對群眾的自覺響應帶來負面影響。 因此，我們提出綜合類預警信息，即按照災害同源分類，將多個單一預警事件歸納成一個綜合預警事件。
例如，2019年8月4日北京同時發布雷電、暴雨以及地質災害氣象風險三個同源預警。 通過綜合類預警信息的建立，以期能夠將同源災害有機綜合起來，用綜合后的預警來代替同一個時段發生的多個同源預警。 綜合多個同源預警的預案，形成綜合應對預案，提高應急處置效率。 整合多個同源預警中的重要災害事件形成綜合預警，統一起來對公眾發布，提高信息傳播手段的傳播效率，減少預警受體的理解信息成本，有效提升其自覺響應能力。
綜合類預警信息的制作需要從標準、機制、預案、科普宣傳這四個方面入手。 首先，要對同源災害進行分析和歸納，明確綜合類預警的發布條件，并結合實際情況對其進行分級分類，形成綜合類預警標準為其提供業務支撐。 其次，由于同源災害可能橫跨多個部門(如暴雨、地質災害等)，用綜合類預警信息取代過去的多個單一災害預警，會將過去由單個部門主導預警信息制作轉化為由預警信息發布業務單位牽頭，涉及的部門配合協同制作。 這一轉變需要與涉及的部門建立起完善的會商、協商等機制，用來確定綜合類預警的發布、升降級以及解除。
再次，通過對現有的同源災害預案進行分析，結合應急管理新時期統一指揮、調度、物資和救援力量的特點，將同源災害應急處置有機地結合到一起，形成綜合類預警預案，用來指導綜合類預警信息發布的處置響應，為應急管理整體業務提供保障。 最后，雖然綜合類預警是對同源災害預警的有機整合，但其形式上還屬于新的預警類別，其不一樣的防御措施和分級、分類定義還需要對預警受眾進行廣泛的科普宣傳，以保證預警受眾在接收到綜合類預警信息時能夠自覺響應，以期降低災害帶來的人身和財產損失。
2.信息發布業務延伸
預警信息發布作為一項信息傳播業務，其初期的定位是匯聚其轄區各類預警信息，整合社會上的信息傳播資源，形成一個權威、統一的面向公眾的信息發布出口。 從其業務屬性來看，其最大的優勢是整合了面向公眾的信息傳播資源。 應急管理一般可分為預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建四個階段。 在這四個階段中，會產生動員、預警、重要提示、辟謠等信息，但由于預警信息發布業務僅承擔預警信息的發布，業務功能較單一，從實用性層面來看，還可以進一步開發。
因此，為了最大程度地利用好已整合的社會資源，避免資源浪費，作為新時期應急管理業務體系中的組成部分，預警信息發布業務應承擔業務體系中有關信息傳播的業務部分，以保證資源的充分利用以及預警信息發布業務與應急管理業務體系的融合。 從目前預警信息發布業務來看，整合的信息傳播資源中，一般包括指向性發布資源(如手機短信按照已知的號碼發布、外呼平臺)以及非指向性發布資源(如電視、電臺、全網短信)，對于需要向公眾發布的信息，可由非指向性發布資源來完成，對于應急管理內部的相關信息，可由指向性的發布資源來實現。
為實現應急管理全階段的信息發布，預警信息發布業務單位需要從機制和信息化建設兩個方面來建設完善。 首先，為了避免信息發布增多帶來的管理混亂，需要制定相應的信息發布管理辦法來對業務的流程、權責邊界、保障措施進行清晰定義。 同時，還需制定預警信息發布業務細則來對資源的使用規則、信息分類發布策略進行規定。 其次，需要建設完善相應的預警信息發布信息化平臺，最大程度實現各類信息的自動化發布，保障信息發布的效率與時效性。 通過機制和信息化平臺的建設與完善，為預警信息發布業務功能擴大提供有力的業務支撐。
(三)預警信息發布業務新方向
預警信息發布業務前期發展方向一直以整合資源為主要任務。 但隨著業務的發展，在應急管理新形勢下，如果還以基礎建設為主要發展方向，勢必會造成預警信息發布效果不精細、與應急管理整體業務融入不夠深入、能力陷入瓶頸等問題。 為解決以上問題，亟須用科研來支撐業務發展，實現業務順應形勢的優化調整，推進業務創新，為業務發展指領方向。 具體來說，有以下幾點：
一是開展預警信息精細化發布技術研究。 基于GIS系統，結合信息傳播手段的位置點信息，疊加重點區劃等信息(學校、地鐵站點等人員密集區)，形成預警信息發布“一張圖”。 運用電信運營商“大數據”技術，對重點區域的人口熱力分布和行為分析，以預警信息發布“一張圖”為載體，探索研究“大數據”在預警信息發布業務中的應用，以期進一步優化預警信息發布策略，找出預警信息覆蓋“薄弱地區”，為實現預警信息發布的精細化發布提供科學支撐。
二是探索綜合監測預警技術研究。 對接氣象、水利等部門，利用現有氣象、水文監測數據以及雷達、衛星等實時觀測數據，探索建設智能感知監測設施，重點覆蓋森林火險、地質災害高發區等偏遠區域，構建“天、空、地”綜合監測預警數據平臺，按照現有相關預警標準，對各項要素進行閾值賦值，實現對應預警的自動告警，構建綜合實時監測預警業務體系,為應急管理“關口前移”提供數據支撐，以期進一步與應急管理業務體系深入融合。
三是預警信息發布能力提升研究。 以提升預警信息發布能力為目標，以打造預警信息發布科研團隊為關鍵，以預警信息發布業務流程為線索，以各類科研基金為平臺，以預警信息傳播模型、覆蓋能力、效果評估為著力點，以預警信息發布實際業務難點為應用示范，探索研究提高預警信息發布時效，增大預警信息覆蓋廣度的科學方法，初步構建預警信息發布科研體系框架，實現預警信息發布科研能力的進一步提升。
減災論文投稿刊物：中國減災旨在宣傳黨和國家減災工作方針，指導全國減災工作，進行減災學術研究，提供國內外減災信息，普及減災知識，提高全民減災意識，宣傳我國減災工作成績，進行國際交流。
結語
目前，雖然全國省級預警信息發布工作機構還未全部成立，預警信息發布業務在隸屬上也不盡相同，但全國各地的預警信息發布業務核心內容是一致的，即實現本轄區預警信息的權威、統一發布。 預警信息發布業務作為應急管理業務體系下的一個環節，應當緊扣時代發展要求，跟上機構優化調整改革的步伐，找準自己的定位，結合新形勢下的應急管理業務發展需求，對預警信息發布業務體系做出有效的調整，以此匹配將來的發展。
未來，預警信息發布業務需要在繼續做好資源整合工作的基礎上，以科研為創新驅動力，利用“大數據”、智能感知等先進技術，實現預警信息的快速、有效、精準發布; 同時，預警信息發布需融入應急管理全過程，承擔起應急各類信息的傳播發布職能; 此外，預警信息發布還需擴充職能，承擔起綜合類預警信息制作，從而切合新形勢下應急管理的業務發展需求。 通過全面提高預警信息發布能力和水平，切實發揮預警信息發布的社會和經濟價值，讓預警信息“跑到”災害的前面，進一步提升防災、減災和救災的能力，為人民群眾的人身和財產安全保駕護航。
作者：石玉恒 李繼團 周潔 翁福軍 張諾
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