提要隨著《上海市城市總體規劃(2017--2035年)》的獲批以及“建設用地負增長”規劃目標的明確，上海正式進入存量發展階段，城市更新將成為未來城市建設的主要方式，構建與完善上海的城市更新體系成為急需面對的問題。在對上海城市更新體系現狀進行梳理和總結的基礎上。通過借鑒深圳、香港和臺北的相關經驗，提出構建和完善上海城市更新體系的思考，將上海的城市更新體系歸納為目標體系、政策法規體系、組織體系、規劃編制體系和實施運作體系五個部分，最后對這五個部分分別提出優化和改善建議。
關鍵詞城市更新;體系;上海
自建國后，上海的城市更新一直在時陜時慢地進行，但直到2015年上海才正式以城I=1市更新的名義出臺文件指導城市更新工作，即《上海市城市更新實施辦法》(下文簡稱《實施辦法》)和《上海市城市更新規劃土地實施細則(試行)》(下文簡稱《實施細則》)。與政策文件發布的同時，上海市也開展了在城市更新實踐方面的新一輪探索：2015年選擇了全市10個區的17個項目作為城市更新的試點;在此基礎上，2016年又推出四大更新行動計劃，形成“12+X”①的重點示范項目，希望通過示范項目的帶動，推動全市的城市更新工作。
2017年12月，《上海市城市總體規劃(2017--2035年)》獲批，明確了上海市規劃建設用地總規模“負增長”的要求，這意味著城市更新將正式成為上海城市規劃的核心工作。與深圳、香港以及臺北等城市相比，上海開始城市更新規劃變革的時間稍晚，配套文件與相應的政府機構設置也相對滯后，整體層面缺乏系統的框架設計，在實踐中制約了更新工作的開展。本文在梳理總結上海城市更新體系現狀的基礎上，借鑒深圳、香港、臺北等城市經驗，提出適合上海實際情況的城市更新體系建構框架，并針對當前更新體系中主要環節的難點問題，提出解決思路和建議。
1研究綜述
1.1城市更新體系相關研究
目前學術界針對城市更新體系的研究較少，一般認為，城市更新實際上與新區開發、歷史保護一樣，都是基于城市空間的一種規劃發展手段。與傳統城市規劃不同的是，城市更新的對象為存量建設用地，主要回答如何將現有資源通過最小的成本轉移給能為城市貢獻最大的使用者(趙燕菁，2014)。關于城市更新體系所包含的內容，也還沒有形成共識。范穎參考城市規劃體系經驗，將城市更新體系分為規劃法規體系、規劃行政體系和規劃編制體系三個部分。通過對政策文件的梳理發現當前上海市城市更新政策存在多條線各自運行的問題，針對城中村、舊住房、存量工業用地等不同對象的政策文件制定的部門不同，目標不同、實施路徑也不同，且其他政策文件與《實施辦法》和《實施細則》之間多有交叉重疊，缺乏系統整合。
此外，上海目前只有《上海市城市更新區域評估報告成果規范》和《上海市城市更新規劃管理操作流程》兩個相關配套文件，對更新過程中涉及到的其他操作細節，還缺乏相應的規定。例如由由工業區更新項目已完成控規調整，即將進入實施階段，但對存量補地價應補數額，以及需提供給政府的公共開放空間與公益性設施后續如何移交與管理等問題都還缺乏明確的操作指引。
1.2更新機制的現狀與問題
上海當前的更新組織已基本形成由領導機構、部門管理機構、更新實施機構、咨詢監督機構組成的體系。領導機構是由市政府及市相關管理部門組成的城市更新工作領導小組;部門管理由設在市規劃國土資源主管部門的城市更新辦公室負責;實施組織目前主要有三種類型：單純由政府作為實施主體、由政府牽頭企業作為具體推進和實施主體，以及由政府和企業共同組成實施主體;社會公眾參與對城市更新實施的咨詢與監督。
以衡復“1+1+4”活力復興③為例，東湖路、新樂路、岳陽路的實施主體為湖南街道和天平街道，襄陽公園實施主體為區綠容局，區規土局、區房管局、區建交委、區文化局、區旅游局等政府部門依照各自職能配合相關工作，區規土局負責組織編制更新實施方案并統籌城市更新工作。這種更新組織往往具有一定的臨時性，在涉及跨行政邊界的項目或需要更專業的協調和管理能力時，可能就感到力不從心。即使是不涉及控規調整的微更新項目，如開辟一條慢行通道，都可能需要協調環保、交警、綠化、河道、消防等不同部門，以街道為主體推進更新工作困難較大。
1.3更新規劃的現狀與問題
根據《實施辦法》，城市更新的規劃編制分為區域評估和實施計劃兩個階段，涉及容積率、用地性質等指標變更時，需按常規的控規調整程序進行調整。其中，區域評估包括基礎準備、編制區域評估報告、審批三個步驟;實施計劃包括編制更新項目意向性方案、編制更新單元建設方案、形成實施計劃、報批實施計劃四個步驟。
從規劃層次來看，區域評估和實施計劃都屬于項目層面的實施性規劃，缺乏市區層面的戰略性規劃進行總體指導和協調。在更新實踐中發現，上位規劃的缺失使得各個城市更新項目彼此之間缺乏聯系，難以對整體進行系繞l生考慮。從規劃編制流程來看，部分實施主體認為流程偏長，涉及控規調整時周期將更長且難以預測。以張江西北片更新為例，從開始策劃到開始編制規劃用了兩三年時間，規劃通過之后還有補地價等后續的流程。整個周期耗時太長，對時間較敏感的企業來說意味著巨大的風險，導致一些原本有轉型意愿的企業放棄轉型。
2其他城市更新體系經驗借鑒
香港與臺北較內地先進入經濟騰飛期，也更早地面對城市更新的發展命題，在多年的實踐與探索中積累了大量的成果與經驗。深圳是大陸地區最先遭遇空間資源約束的城市，自2004年便開始了在城市更新方面的探索，成為內地最早開始城市更新變革的城市。深圳、香港、臺北與上海相比，在文化背景和城市規模上有一定的相似性，在發展階段上略微領先。因此，借鑒這幾個城市的經驗，對完善上海的城市更新體系有著重要意義。
2.1借鑒1：相對完整的更新體系框架
香港、臺北以及深圳都較早就開始了對城市更新立法以及實踐方面的探索，城市更新體系相對完整和成熟，從整體框架來看，這些城市的更新體系所包含的內容可大致分為組織體系、政策與法規體系(包括更新目標)、更新規劃體系和更新實施體系四個部分。以香港為例，香港的城市更新體系主要包括以下幾個部分：建設美好家園的目標體系，分為文化保育、設施配套、景觀環境等12項分目標;組織體系以URA(市區重建局)為核心，接受政府設立的市區更新地區咨詢平臺的建議;政策與法規體系包括《市區重建局條例》及《市區重建策略》等文件;實施模式分為URA自行開展實施、URA回應業主需求開展實施和URA協助業主實施三種模式;更新規劃體系包括業務綱領草案、業務計劃草案、發展項目和項目實施等多個層次的規劃。
2.2借鑒2：系統周密的政策法規體系深圳、香港以及臺北均已形成相對系統和周密的政策與法規體系。以臺北為例，臺灣有關城市更新的政策和法規分為中央和地方兩個層面，中央層面以法規和政策為主，如《臺灣都市更新條例》、《都市更新條例施行細則》和《都市更新團體設計管理及解散辦法》等;臺北市層面除了地方性法規和政策之外，還有大量技術標準和操作規程類文件，如《臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積率評定標準》、《臺北市政府受理都市更新整建維護案件處理原則》④等。這些政策法規之間環環相扣，實施起來較容易落實(鄧志旺，2014)。
3上海城市更新體系框架整合階段與完善建議
3.1E海城市更新體系架整合的基本思路
為了系統全面地指導上海的城市更新工作，借鑒其他城市更新體系經驗，本文提出將上海城市更新體系分為更新目標、更新規劃與實施、制度保障三個層次。第一層次的更新目標是引導上海市城市更新總體方向的指引性內容，應當與上海2035總規提出的“卓越的全球城市”目標相結合，建議可進一步分解為空間、經濟、文化和生態、社會等四個維度的目標。第二層次以更新實施為核心，以組織體系和更新規劃體系為輔助。更新實施體系延續上海原有的分類方法，根據不同的更新對象，區分不同的實施模式，以及由此產生的不同的更新路徑。
可將整個城市分為劃定更新區和未經劃定更新區，劃定更新區又可分為公共中心區、老舊住區、工業區、歷史風貌區以及軌交站點周邊地區等，實施主體可分為政府主導實施和現有物業權利人主導實施兩大類。組織體系中，行政組織已有大致雛形，負責自上而下更新項目的實施機構有待進一步明確。更新規劃體系目前只有區域評估和實施計劃兩個層次，都屬于較微觀的層次，宏觀層次的更新專項規劃有待補充。第三層次的制度保障是指用于保障城市更新實施的政策法規體系，已形成了以《實施辦法》和《實施細則》為核心的大致框架，還需要在政策、技術標準和操作規程等方面進行補充和完善。
3.2更新政策與法規建議
上海現有的更新相關政策與法規文件政出多門，不同部門和針對不同對象的政策文件之間存在相互沖突和覆蓋不全面的情況。建議對現有政策文件進行整合，有麗種整合思路，一是將針對不同對象的更新文件整合為一個核心文件，二是將針對不同對象的更新文件整合為由若干個文件組成的核心文件體系。此外，在核心文件或核心文件體系的基礎上，需再增加其他相關的配套政策文件，如技術標準和操作規程等方面，形成從法規到操作各個層面相對完善的政策文件體系。
3.3更新實施機構設置建議
在城市更新機構設置方面，上海目前最主要的問題是缺乏政府背景的常設機構作為實施自上而下更新項目的主體，建議參考深圳經驗，可先在區縣層面設立半臨時性質的城市更新辦公室負責城市更新相關事務，待時機成熟再轉變成類似城市更新局的常設機構。
3.4更新規劃建議
更新規劃方面，深圳、臺北等城市通常都有總體性的更新規劃統籌整個城市更新工作，在實踐中也起到了較好的效果。建議上海增加宏觀層次的戰略性規劃，形成分級的城市更新規劃體系。具體辦法是在城市總體規劃層面增加城市更新專項規劃，在區縣總體規劃層面編制區縣層面的更新專項規劃，再下一層級才是項目層面的區域評估及實施計劃。整體上形成從全市更新專項規劃、區縣更新專項規劃、區域評估到實施計劃的完整的城市更新規劃編制體系。
3.5更新實施與管理建議
當前上海所有類型的更新項目都沿用同一套更新流程，導致責任主體不明確。建議參考深圳和臺北經驗，區分政府實施和市場實施的項目類型，明確責任主體。對自下而上的市場實施的項目，由相應的實施主體(上海主要是現有物業權利人)編制實施計劃，政府負責審批;對自上而下由政府主導的項目，如果是由政府實施的項目，由政府負責編制實施計劃，上級政府負責審批：如果是由現有物業權利人實施的項目，則政府負責區域或更新單元層面的統籌和協調，可通過編制導則的方式，控制和引導具體的更新項目。
4結語
城市發展由增量擴張向存量優化的模式轉變已是大勢所趨，隨著城市更新在上海、北京、深圳等特大城市逐漸成為城市建設的主流途徑，城市更新體系的建構也必將成為各個城市規劃變革的重點。本文對上海城市更新體系建構方面的思考，以及對政策法規制定、機構設置、更新規劃編制和實施組織幾個方面的初步建議，希望能從系統層面為完善上海城市更新體系提供思路。
城市發展論文投稿刊物：城市設計期刊立足理論前沿、放眼全球議題、聚焦中國發展;一方面為系統和深入地探討世界范圍內城市設計領域的前沿問題搭建學術交流平臺，另一方面也為中國城市設計領域的理論建設和創作實踐提供有力支持。
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