[摘要]在各地關于困境兒童保障政策的實施辦法中，責任主體、保障制度以及參與機制是三個較為集中的分析維度。從目標、資源、行動者以及行動目標四個要素分析各地的具體執行方案，研究發現：一是各地雖做了更精準的分類，然而對應執行方案配比仍然困難;二是雖盡可能地調動地方力量形成領導小組，嘗試體系化運作，但新的責任主體在三級網絡里統籌協調難度較大;三是雖鼓勵圍繞困境兒童大力開展購買服務，讓社會力量參與進來，但社會組織的參與在規范機制方面仍有待完善。
因此，在制度層面，需要繼續賦能責任主體，加強精準政策配比，同時規范并創新參與機制;在基層實踐層面，倡導救助服務下沉到社區，多元化合作主體，提升社會組織的法律意識風險防控能力，重視家庭功能并建立起社區伙伴聯盟，把友好環境社區打造到實處。
[關鍵詞]困境兒童;分類保障;責任主體;服務體系;政策分析
一、研究背景
改革開放以來，在城市化、工業化與全球化的沖擊下，我國經歷著前所未有的大轉型。兒童在社會變遷和轉型中，其生存與發展呈現出多元的態勢，面臨著不平等、流動性與脆弱性引致的困境[1]。社會的結構性變遷，特別是家庭結構的變化直接導致了兒童福利問題的增多，涌現出大批留守兒童、流動兒童、貧困兒童等“特殊困難兒童”。與此同時，隨著陷入困境的兒童數量的增加，其福利需求呈現出日益增長的趨勢，突出表現在兒童福利的社會化需求、兒童個體深入多樣化需求以及兒童社會福利的專業化需求上[2]。傳統的補缺型兒童福利囿于保障對象和保障內容的單一，急需做出調整和變革。
作為社會變遷對兒童福利轉型需求的回應，2010年國務院辦公廳下發了一份具有普惠意義的政策性文件——《關于加強孤兒保障工作的意見》(國辦發〔2010〕54號)，指出有必要建立符合中國經濟社會發展水平的孤兒保障制度，采取多種方式拓寬孤兒安置渠道，從基本生活保障、醫療康復保障、教育保障、就業住房保障等多方面建立更為全面的保障體系。2013年，適度普惠型兒童福利制度建設試點工作率先在江蘇、浙江、廣東開展，把困境兒童確定為重點保障對象。
2016年6月，國務院發布了《關于加強困境兒童保障工作的意見》(國發〔2016〕36號，以下簡稱“意見”)，專門關注困境兒童權益的保障。困境兒童的情況受到了社會的高度關注，北京、江蘇、福建、廣東等省市作為第一批為此配發了具體的實施意見。“困境兒童”是一個寬泛的群體，涵蓋流浪兒童、貧困兒童，與其他弱勢兒童如留守兒童、殘疾兒童、重病兒童、困難家庭兒童等也各有重合或疊加。
2016年發布的“意見”表明，中國受保障的特殊兒童的范圍從被遺的兒童和孤兒擴大到其他需要幫助的困難兒童，保障的內容也從基本的生存與生活保障，擴展到更全面的領域，如教育、醫療、救護、康復、服務等。因此，“困境兒童”是一個具有普惠性含義的概念，該概念的提出是對建立適度普惠型兒童福利體系的有力回應。基于上述政策背景，各地開始陸續將原先分條塊出臺執行的不同類別困境兒童保障政策重新進行組合設計，不僅包括從區域頂層設計到點面的具體聯動執行，還包括社會力量的參與規范機制擬定。本文期望通過文獻分析的方法，對比各地政策落實情況，以回應國家政策中的基本原則、體系建立以及保障體系，為新政策的改善和未來發展方向提供建議。
二、困境兒童政策研究回顧
(一)關于困境兒童福利的討論
自2013年民政部頒發“開展適度普惠型兒童福利制度建設的試點”政策起，兒童政策研究的對象由過去關注留守兒童、流動兒童為主，開始出現了困境兒童、困境家庭兒童、孤兒等，“困境兒童被擺放在明顯的社會視域中進行探討”[3]。學術界越來越多地關注“困境兒童”福利體系的建構，其中責任主體、保障制度以及參與機制是三個較為集中的分析維度。
1.責任主體
我國的兒童福利制度正處于由傳統的補缺型福利模式向制度化再配型過渡的階段，現階段國家提出的“適度普惠型”的兒童福利政策正是在過渡時期采取的策略。在這個過程中，政府要承擔起越來越重要的福利責任主體的角色，以解決市場制度在社會福利方面所帶來的不足，為困境兒童的福利保障承擔更多的責任。吳鵬飛在研究兒童福利權的國家義務時指出，國家或政府作為責任主體在兒童權利的保障和促進上具有不可推卸的責任和義務[4]，但事實上，兒童福利保障在理論和實踐層面都遇到了障礙。政府在兒童福利政策上的主導地位一直是明確的，在困境兒童分類保障政策中更是明確了政府各相關職能部門的組織實施職責，將民政部門、婦兒工委辦公室、殘聯、教育、衛生計生、人力資源社會保障、公安機關等納入困境兒童保障的責任主體中。
兒童需求是多方面的，以上部門的工作重點和職能各不相同，困境兒童的保障工作與以上的部門均有密切的聯系，將其納入責任主體能夠為困境兒童提供更為全面的保障服務。然而，從現行制度來看，囿于缺乏對這些保障主體之間責任的明確劃分，造成了現實中出現責任推諉、不負責的情況[5]。楊文健在江蘇省分類救助的研究中發現，困境兒童的救助存在著各級部門職責不清晰、救助主體與聯合部門協作性不強的問題，造成了共同的不作為、互相推諉、扯皮等現象[6]。
隨著社會的轉型和變遷，家庭結構發生了重大的變化，兒童問題涌現，傳統的補缺型福利政策面臨著現實的挑戰。縱觀發達國家兒童福利政策的發展，可看出，多數國家的政策重心已從被動救助漸漸轉向預防性的家庭支持。家庭也被視為風險應對的關鍵主體，被納入兒童保障體系中。如美國是一個自由主義的福利國家，政府在福利提供上處于補缺性的角色。
近年來，越來越多的學者意識到在美國的兒童福利保障中家庭的重要性[7-8]，呼吁美國政府必須制定更全面的政策，為家庭提供支持以解決照顧兒童的需要[9]。因此，美國的兒童福利制度也經歷從“保護兒童”到“回歸家庭”的過程，十分關注兒童所處的家庭環境。在提供普遍、高質量的兒童保障方面，瑞典、挪威和法國都走在世界的前列。瑞典推行國家支持型、母親友好型的兒童福利政策，優厚的親職假與普遍的公共托育服務是其獨特之處[10]。
法國也為母親提供了豐厚的親職假，不僅母親在生產和哺育期間能享受休假與津貼，父親也能享受到3~11天的帶薪育兒假[11]。挪威政府十分注重家庭在保障兒童福利方面的責任，一直認為兒童在家庭中生活才能體現兒童利益最大化原則，兒童與父母的關系以及這種關系本身被看作是一種資源[12]。此外，與我國擁有相似文化傳統的日本在兒童福利政策中對家庭的支持力度也非常大，在實施上，日本推行以家庭為主的多中心兒童福利供給機制，關注家庭作為“保護者”的責任[13]。
相較之下，我國過去的兒童保護體制賦予了親屬養護過多的責任，兒童的保護制度是以家庭內的親權為基礎[14]，政府對兒童福利介入過少，對家庭的支持更是不足。而目前家庭在社會轉型中面臨較大風險、難以獨立滿足困境兒童需求，因此，政府更應該加強對家庭的支持力度，為困境兒童的福利保障承擔更多的責任[5]。
2.保障制度
保障制度的構建問題是“困境兒童”研究的另一個分析維度。首先，在法律保障層面，困境兒童分類保障政策的提出在擴展保障對象、整合保障資源方面是一個開拓性的嘗試，但目前我國在兒童政策上的立法是分散式的，關于兒童保護的相關法律法規仍呈現出碎片化的特征，缺乏“清晰的、可操作的，能夠針對所有兒童的福利政策”[1]，致使兒童福利工作行政協調難度高、銜接性弱。
而一些發達國家在兒童福利法律保障方面經過多年的發展已漸趨成熟，從政府層面到地方層面已形成了一系列針對兒童保障的法律體系。完善的法律體系為兒童保障工作提供了強有力的依托。如日本的兒童保障法律體系涵蓋了從兒童健康、家庭育兒、兒童救助到教育等多領域。美國在兒童政策方面相關的法律和法規已有30多部，涵蓋的兒童群體包括孤兒、低收入家庭的兒童、貧苦兒童、殘疾兒童、受虐兒童、流浪兒童等，保障內容覆蓋了兒童個人層面的經濟補助、醫療救助、教育計劃、營養健康。
家庭層面的財政補助、就業培訓、寄養與收養;社區層面的遷移管理、街區多樣化服務、社區支持等內容。除了在立法層面上對兒童福利保障制度進行反思外，目前國內關于困境兒童的研究也更多地從兒童福利的角度出發，探討困境兒童的救助策略。李瑩、韓克慶提出構建以“機構養護+家庭養護+流浪兒童救助+殘疾兒童福利”為主體的托底性保障制度[15];鄧鎖認為當前的兒童福利在總體上還仍然是一種補缺性和維持性的制度安排，提出從以家庭補償到以社會照顧為基礎的兒童福利政策發展路徑[16];姚建平認為制度建設的重點是要將服務對象從孤殘兒童擴展到困境兒童，為困境兒童及其家庭提供他們所需要的基本福利，建立適度普惠型兒童福利制度[17]。
為了使兒童福利政策得到有效的貫徹和實施，建立專門的兒童福利執行機構或設置多層級的實施機制是發達國家推動政策落實的一個有效手段。如挪威建立了兒童權利督查員制度，美國建立各級行政管理機構全面開展兒童保護工作，形成了多層級、分工明確、多方參與的兒童保護和服務網絡[18]。在社會各界關于建立專門兒童福利執行機構的呼吁下，我國民政部于2016年在社會事務司正式設立了未成年人留守兒童保護處。此后，以前隸屬于社會福利司的兒童福利處改組為社會事務司，專門負責兒童福利與保護事項。這意味著我國向建立更高級別的兒童福利與兒童保護的行政主管部門邁進，兒童福利與保護工作也將有更直接的代言機構及主管機構。
3.參與機制
目前的保障政策與傳統兒童福利模式之間的一個重要區別是，注重通過社會力量參與，以滿足家庭的個性化需求，并調動起相關的社會資源以提供支持[19]。特別是在社會治理創新的大背景下，“多方參與，協同共治”是政府創新社會治理的重要方式之一。2010年孤兒保障意見中提出要建立“政府主導，民政牽頭，部門協作，社會參與”的孤兒保障工作的參與機制。
“建立政府主導、多部門合作、全社會參與”日漸成為兒童福利保障的重要工作機制。傳統兒童福利模式涉及的主體較為單一，在福利多元主義思潮的影響下，兒童福利模式也漸漸向多元化轉變。其中，突出表現在注重通過社會力量參與，以滿足家庭除經濟外的個性化需求，并聯動相關的社會資源。如日本的兒童福利政策便強調多元化的福利供給主體，推行“以家庭為中心，促進地方政府、企業、社區、學校共同分擔責任”的兒童福利模式，使得兒童福利體系由補缺型逐漸向普惠型過渡。瑞典以國家干預的方式推動兒童福利政策的實施，但兒童福利政策的出臺都需經過全社會各個不同利益群體的討論、協商，在取得共識后，再以法律的形式進行確認。
挪威則通過創立兒童監察官機制，有效調動社會各界對兒童的關注，促使兒童政策的有效執行，激發全社會對兒童保護的關注和參與。在國內有關困境兒童福利體系建構的研究中，多元共治的視角越來越得到學者們的青睞。行紅芳認為我國傳統的困境兒童福利模式為一元福利，而在我國建立適度普惠型兒童福利政策的過程中，實現從一元福利向多元福利的轉變是一個必然的趨勢，在這個過程中，有必要建立起一個以政府承擔責任為主體、以家庭照顧為基礎、非政府組織和專業福利機構為補充的多元福利體系[20]。劉鳳、于丹認為非政府組織參與困境兒童救助能夠有效地推動困境兒童救助事業發展，但目前仍存在不少制約著非政府組織參與困境兒童救助的因素[21]。
陳靜、董才生基于多元治理的視角，提出多元主體角色分工的困境兒童社會救助與保護制度模式框架[22]。可見，目前學界已在責任主體、保障制度、參與機制三個維度上對兒童福利保障體系展開了較為豐富的研究，從整體層面上對困境兒童保障的制度建構提出了許多建議和設想。國務院2016年頒布“意見”，至今才3年時間，各地在2016~2017年間才陸陸續續出臺落實文件，故目前對全國各地困境兒童保障政策進行全面分析的研究還不多。受責任主體、保障制度、參與機制三個分析維度啟發，本文在針對全國各地實施的困境兒童保障政策進行分析時，對這三個維度進行進一步操作化，同時把政策的來源和目標都囊括進去，嘗試構建新的分析框架以更精準地把握政策的落地情況。
三、各地困境兒童保障政策的內容分析
卡倫·皮特曼等認為青少年政策的構成要素主要涉及期望的成果與目標、已有資源、環境、行動者、時間架構、目標群體和青少年角色，討論有關青少年發展的“誰”“什么”“何時”“哪里”“為什么”以及“怎么樣”等主題[23]。結合上述對責任主體、保障制度及多元參與的研究回顧，選取卡倫·皮特曼框架中與這三個維度有直接關聯的目標、資源、行動者以及行動目標四個要素。
其中，政策工具是決策者用來實現政策目標的手段和方式，因此在分析政策資源要素時引入政策工具視角對我們進一步分析政策的成效具有一定的啟示性作用。故我們在資源維度下參考徐媛媛的研究[24]，將以“資源”為標準劃分的政策工具類型進一步細化為管制性工具、經濟性工具、組織性工具、市場化工具、資訊性工具等五個分析維度。
四、政策成效與問題
從文本來看，各地的困境兒童保障政策維度與國家上位文件呈現出較高的一致性。困境兒童基本生活保障和福利范圍得到進一步擴大，據北京師范大學中國公益研究院編寫的《中國兒童福利與保護政策報告2018》顯示，已有77萬困境兒童納入孤兒和社會救助制度保障范圍，保障水平穩步提升。綜合文獻以及表1所呈現的各地困境兒童保障政策內容分析結果，按照三級分析維度在各地區不同的表現，在目標人群界定、參與者行動以及資源保障等幾個方面仍有其他非常突出的特征。
五、未來政策方向探索
(一)政府制度層面
1.困境類別與保障內容類別應有機結合、具體對應
目前，學術界和政府部門對于困境兒童的內涵和外延的認定并不一致，尚曉援、虞婕將困境兒童劃分成生理性困境兒童、社會性困境兒童和多重困境兒童[31]。這種劃分對困境兒童亞群體內部的群體特征辨識明顯，操作性強，也涵蓋了民政等部門的相關劃分標準。
在對困境類別與保障內容類別進行交互分類后，可以看出，醫療與康復保障主要是針對生理性困境兒童和多重困境兒童，特別是患有重大疾病和殘疾的兒童。教育保障涉及所有困境兒童，區別在于社會性困境兒童需要普通學校教育，生理性困境與多重困境兒童的教育需求則體現在特殊教育、融合教育和職業培訓上。基本生活保障則是面向所有困境兒童。因此，在困境兒童的分類救助政策中，需要針對困境兒童各個不同群體的具體情況制定具有針對性的政策措施，實現現金救助與服務保障、物品保障的有機結合。
2.責任主體亟須明確賦能
前文三級網絡中各責任主體功能定位的困境實際是回答三個問題：第一，如何通過行政協調將強制報告制度落到實處;第二，如何通過資源平臺發揮未成年人保護中心的職能;第三，如何在實際一線困境兒童服務中，落實監護責任，給予專業穩妥的處理辦法。強制報告需要第一級網絡的行政協調中心進行統籌安排。以兒童虐待事件為例，從虐待事件的發生到強制報告中心接受到信息，需要明確誰來作為端口接收這個報告，誰來調查這個報告，各部門如何各司其職保證報告信息能夠從端口到解決不會不了了之。
一些地方以未成年人保護中心為強制報告責任主體，由市委市政府牽頭來統籌公安、學校、醫院等各個部門，確保發現后有渠道可以報告，這種運作模式還是相對有效的。發現處理需要第二級網絡作為資源調配平臺進行個案管理、分類篩選跟進或者轉介，因此需要一個多領域專家合作的中央調控室。所有從第三級網絡端口收集上來的困境兒童事件，都需要在這里進行討論，從司法、心理、社工、醫療、民政救助等所有困境兒童可能涉及的服務領域給出專業意見。最為重要的是，作為一個平臺需要有穩定的機制建設，才能有效運行。
六、結論
從社會福利水平與國民經濟同步發展的客觀要求來看，我國在關注傳統的風險事后彌補與再分配的兒童福利機制的同時，開始從預防與干預的角度重視困境兒童的問題，在福利與服務的提供中注重社會風險的防范。上文從責任主體、保障制度以及參與機制等三個困境兒童政策成效分析維度對各地的政策實施進行研究，發現這三個方面雖然催生了各地執行方案的產生以及落實，但同時也產生了問題與困境：一是各地雖做了更精準的分類，然而對應執行方案配比仍然困難;二是雖盡可能地調動地方力量形成領導小組，嘗試體系化運作，但新的責任主體很難在三級網絡里統籌協調舊的兒童服務體系;三是雖鼓勵圍繞困境兒童服務大力開展購買服務，讓社會力量參與進來，但社會組織的參與在規范機制方面仍有待完善。
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