摘要：作為北歐福利型國家典型代表的丹麥，長期以來在保持對社會住房部門持續投入的同時利用規章制度來強化競爭績效，建立并維持了一個覆蓋寬泛且保障質量高的普惠性社會住房體系。非營利性的社會住房協會承擔住房供給，實現了準公共產品的第三方有效供給;成本租金定價、承租者參與式管理、租房補貼和社會住房建設投資并行、排隊輪候與指定優先居住相結合、新建審批與規劃調控互補使用等探索，在維持社會公平的前提下提升了供給效率，展現了獨特的制度優勢。中國保障性住房體系建設，未來可借鑒丹麥經驗，從引入第三方供給、構建共擔式籌資機制、優化政府干預與調控手段等幾個方向完善。
關鍵詞：社會住房;社會住房協會;融資與運營機制;政策工具;制度優勢
隨著經濟社會邁入新時代，如何保障社會成員的基本住房需求，尤其是如何使社會的弱勢群體能夠“住有所居”，已成為當前推進新型城鎮化不容回避的現實問題[1]。從1995年“安居工程”起步，我國開始建設保障性住房體系，供給規模和覆蓋面持續擴大，《住房城鄉建設事業“十三五”規劃綱要》顯示，“十二五”時期，全國累計開工的建設城鎮保障性安居工程和公共租賃住房(含廉租住房)分別達到4013萬套和1359萬套，在解決城鎮中低收入家庭住房困難方面取得了明顯成效。但是，保障性住房發展仍面臨著市場化融資困難、財政資金壓力大、供給主體單一、競爭機制缺乏、選址過偏和建設集中等問題[2-4]。
如何有效擴大保障性住房覆蓋，為低收入家庭特供可負擔且體面的住房，是未來進一步推進以人為本的新型城鎮化亟待解決的問題。從發達國家住房市場發展的歷史經驗來看，人人都擁有自有產權住房并不現實。美國次貸危機無疑又給優先發展私有產權住房的政策傾向敲響了警鐘——過度依賴自有產權住房模式可能會導致城市過度擴張并產生惡性價格波動[4]。
同時，可以看到盡管各國擁有不同的住房市場體系，但保障性住房作為一個為低收入弱勢群體提供居住場所的政策工具，長期以來始終受到歐美發達國家的普遍重視和支持，即便當政府面臨突出的財政困難，也會投入一定量的財政資金來補貼和支持保障性住房建設[5]。
作為北歐福利型國家代表的丹麥，住房是其福利體系的基本支柱，雖歷經政策調整，仍維持著對社會住房的持續財政投入和政策支持，而且在保持社會住房普惠性的前提下，積極推動保障邊緣弱勢群體的居住需求，建立并維持了一個覆蓋寬泛且保障質量高的社會住房體系。
本文將在介紹丹麥社會住房的發展特征與維持機制的基礎上，基于公產品供給理論的視角，從供給主體、籌資機制、租金定價、住房配給與運營模式等幾個維度來介紹丹麥社會住房體系的特征與機制，分析丹麥社會住房面臨的困難及應對政策，探討丹麥社會住房制度優勢;結合中國保障性住房發展實踐，力圖從引入第三方供給、構建共擔式籌資機制、優化政府直接干預與調控手段等幾個方向，為加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度提供政策借鑒。
1丹麥社會住房的發展特征與機制
1.1丹麥社會住房的發展歷程與規模
丹麥的社會住房“almenbolig”，英文表述為“socialhousing”或者“generalhousing”，通常翻譯為社會住房，也被稱為“非營利住房”或“公共住房”[6]。丹麥社會住房的發展主要是在二戰以后：為了應對戰爭破壞和投資緊缺問題，以及保障就業家庭的居住需求，政府把社會住房作為國民福利的重要組成部分進行扶持和鼓勵式發展[7]，而財政支持社會住房建造也被視為影響經濟發展的有效工具來使用。
丹麥中央政府在1947年還成立了一個新的住房部門，專門專責處理社會住房市場的發展問題;1946年頒布實施的《住房補貼法》(HousingSubsidyAct)更為社會住房的發展創造了機遇。法案鼓勵政府向住房市場提供廉價抵押貸款，而與政府共擔融資的社會住房顯然得到更多的政策實惠，也贏得了更大的發展空間。不過這些社會住房起初都位于城市中心，大多數為小面積住房，社會住房的整體供給規模不大。
1960年社會住房在丹麥住房市場的占有率不足10%;1960年代初—1970年代末是社會住房的快速發展期，社會住房占有率穩定在20%左右，大量高層物業在城郊地區開發建設，社會住房也逐漸成為丹麥住房市場的重要組成部分[8]。最新的丹麥國家統計局數據顯示，2017年全丹麥共有281.5萬套住房，其中自有產權住房占有率約為49.5%，私人出租房約占28.8%，而社會住房的占比約為20.9%[9]——擁有約7000家物業，56.9萬套公寓，容納大概100萬租客，大概六分之一的丹麥人居住在社會住房中[10]。
丹麥和荷蘭、瑞典同屬于普惠性社會住房體系，向全體國民提供可負擔的體面住所，大多依靠單一的社會住房部門供給。與面向低收入家庭及其他弱勢群體的定向性社會住房體系相比，普惠性社會住房體系中的社會住房占有率普遍較高，一般維持在20%~25%，而在定向性社會住房體系中此比例通常低于5%[11]。數據顯示，在三個普惠性社會住房國家中，社會住房占有率最高的是荷蘭(32%)，其次是丹麥和瑞典。
近10年社會住房占有率的變化顯示，只有丹麥的社會住房占有率增加了1%，而荷蘭和瑞典的社會住房占有率均出現不同程度的下降。從新建住房中社會住房的比例來看，荷蘭和瑞典新建住房中社會住房的份額均低于現存社會住房占有率，而丹麥反而高出3%。在歐洲大部分國家包括普惠性住房體系的荷蘭、瑞典等對社會住房支持力度普遍降低的情況下，丹麥的社會住房仍能夠保持穩定投入和持續增長，與丹麥的福利國家體系和政黨政治格局有關。
其一，社會住房是丹麥福利體系主要的一個部分，是體現丹麥社會公平正義和縮小貧富差距的重要制度設計，這種平等和普惠理念已經得到國民的普遍認同。其二，由于丹麥自1901年以來沒有任何一個政黨獲得對政府的絕對控制權，政黨協商聯合執政往往形成弱勢政府。各政黨都不愿意也不敢改變現有的社會住房政策，以防政策變革損害國民權益進而影響選舉，因此支持對社會住房的長期持續投資以維持社會公平，則成為各政黨爭取選民支持的重要手段。
1.2丹麥社會住房的融資與運營機制
丹麥社會住房由第三方非營利性機構——社會住房協會持有。社會住房協會是非營利性自治組織，其住宅非全部公有或私有，而是第三方住宅的概念，即社會住房協會作為獨立的第三方來經營管理社會住宅。
2016年大約有500多個社會住房協會負責全國約7000多個出租物業，而各個社會住房協會的組織架構都基本相同，但規模差別較大——有些持有數百個物業，而有些則只有幾個出租物業。在社會住房的運營中，政府、社會住房協會、租客三者承擔的職責分別為：州政府負責框架性住房政策的制訂，地方自治政府負責管理和執行當地住房政策及決定是否批準新建項目，住房協會負責社會住房的日常運營管理，而租客通過居住者民主決策機制參與住房運行管理。在建房融資上，丹麥社會住房主要依賴市場提供的抵押貸款。
1999年以來抵押貸款比例最高達到91%，最低為84%，抵押貸款和地方政府直接資金支持合計占98%，兩者比例此消彼長，而租客支付的租房押金一直維持在2%的水平上。以2016年為例，新建社會住房的建設資金中88%依靠住房抵押貸款，10%來自地方自治政府，2%來源于租客押金。
地方自治政府提供抵押貸款擔保，而住房協會和租客按照每年3.4%的初始建設成本加一定銀行服務費的方式交給政府，用來償還抵押貸款，這一償還水平不受實際市場利率的影響。這意味著在市場利率高的時候政府需要進行補貼，而市場利率低位運行時政府可以從中獲益[7]。
近年來，部分前期建設的住房抵押貸款(通常為30年)已償還完畢，但成本租金仍然按照償還貸款的方式計算，盈余將大部分進入全國社會住房基金(nationalbuildingfundforsocialhousing)[10]。目前這些基金資源主要用于補貼抵押貸款利息、修理和維護已有的社會住房。但未來幾年，隨著20世紀六七十年代快速增長期的住房抵押貸款的償還結束，這些基金可能成為新建社會住房的重要資金來源，雖然社會住房協會更希望使用這部分基金來翻修舊房屋。在租金定價上，丹麥社會住房堅持租金與支出平衡原則，租金不能超過其建設和運營、維護成本。
這實際上是一個非營利性的成本租金概念，租金僅取決于初期建設成本和后期的運營與維護成本。這也導致了在社會住房市場上不同時期的建造物業表現出不同的租金差異：20世紀六七十年代建設的舊社會住房的建設成本和租金較低，而新建社會住房由于土地價格和建設成本上漲導致租金相對較高，部分甚至與私人租房租金持平[11]。但整體來看，社會住房的平均房租要低于私人部門房租約3%，而舊的社會住房租住物業比新建社會住房租金低約15%~18%。成本租金原則也決定了單個出租物業必須獨立核算、獨立運轉資金，同一個住房協會擁有的多個出租物業之間沒有資金相互轉移補貼，也沒有共用成本池，每個出租物業必須獨立進行成本租金平衡定價[14]。
在住房申請程序上，社會租住房采用排隊輪候方式分配。丹麥社會住房的申請由社會住房協會負責管理，申請者除了滿足年齡大于15歲以外，沒有任何額外的限制，這意味著社會住房面向丹麥社會各個階層和收入群體。同時，申請進入隊列的候租者，每年需要繳納少量的管理費用，而住房分配主要依據輪候時間進行排隊[8]。
共同出資建設社會住房的地方自治政府，則擁有最高不超過25%的租房者指定分配權，通常這些有限的租住優先指定權主要用于定向滿足有孩子的家庭、老年人、學生、離婚人士等社會弱勢群體的居住需求，這些家庭可以向地方政府申請優先資格而不需要長時間輪候等待。
此優先分配權比例取決于實際需要，通常很多地方都遠低于25%，但在部分居住隔離突出的地區，為了吸引經濟社會地位較高的居民入住社會租房，提升社會融入，地方自治政府通過協商可擁有最高100%的指定優先分配權[11]。在運營管理上，社會住房協會實現自組織管理。租客通過推選出自己的代表董事，參與社會住房日常管理決策，形成了具有高代表性和參與度的租房者自管理決策機制[16]。
而租客董事在社會住房協會董事會和出租物業董事會中均占有多數席位，對于社會住房日常管理的重大決策如維修等事項，有較大的決定權[17]。2004年，一項旨在實現社會住房私有化的舉措在丹麥部分城市推行，主要是推動社會住房向合作社房屋(co-operativehousing)轉變。雖然當時政府給予了高達30%的租金優惠，但這項私有化改革措施仍遭到了租客董事會的集體反對[18]。
2丹麥社會住房面臨的問題及應對政策
丹麥的住房體系表現出典型的高融合型特征，自有產權住房和出租住房各占半壁市場，而第三方非營利性社會租房與營利性的私人租房的比例也幾乎相當，兩者在同一租房市場上相互競爭，保障了較高的租房供給質量和居住服務水平，較好地滿足了丹麥中產階級和低收入群組的體面居住訴求[19]。但這一體系并非完美，在發展中也面臨一些挑戰，制約其實施績效。
2.1丹麥社會住房面臨的困難
(1)平衡租金原則導致的租金負擔及租金調整彈性不足問題
成本租金有利于確保租房者特別是中低社會階層能夠在可負擔的租金范圍內獲得體面的居住場所，但租金僅取決于建設、運營及維護成本，缺乏調整彈性，反而會帶來一些負面效應。一是租金可能高于低收入者的可負擔能力。新建住房往往由于價格高而無法滿足公共利益，而老舊住房的更新也會導致租金上漲，導致低收入家庭無法負擔;二是成本租金彈性不足。
新建社會租房租金在農村地區可能高于私人出租水平，導致出現大面積浪費。而在高居住需求的大城市，土地購置價格和建設成本價格都偏高，租金水平與私人出租水平相當，僅有富有階層能夠承擔，導致變相擠出中下階層[17]。另外，成本租金與維修成本掛鉤，這會在一定程度上導致租客們通過代表董事來集體反對維修，造成部分老舊的社會住宅年久失修，影響居住質量。
(2)建筑成本限額限制了社會住房供給能力
在平衡租金原則下，社會住房的租金水平在很大程度上依賴于初始建設成本;為了保障承租群體房租的可負擔性，2004年丹麥交通、建筑和房屋部在社會住房建設中引入了成本限額原則，對社會住房的初始建筑成本進行控制。
如2004年面向家庭和面向老人提供的社會住房的建設成本限額分別為每平方17000和20000丹麥克朗(2004年1克朗約等于人民幣1.4元)，2010年這個標準調整為每平方20710和25710克朗(2010年1克朗約等于1.2元人民幣)，而2012年整個社會住房房的平均建設成本限額為每平方21696克朗(2012年1克朗約等于1.1元人民幣)[11]。這個建設成本限額包含了土地購置成本，直接決定了社會住房的供給位置，特別是難以在土地價高的大城市或者中心城區建造社會住房，這限制了社會住房的供給能力。
2.2維持社會住房體系的政策工具與政策效果
丹麥社會住房以普惠制為基礎，面向所有居住需求的群體提供居所，同時保障弱勢群體的基本居住需要。社會住房體系兼顧普惠性和定向保障性，但這并不影響它的社會住房供給規模和質量，反而成為公認的少數幾個能夠為中產階級和低收入群組提供大規模且高質量保障性住房的國家之一[21]。這有賴于社會住房市場中有保障的政策與規章制度。
3丹麥社會住房的制度優勢及其對中國保障性住房建設的啟示
3.1丹麥社會住房的制度優勢
丹麥屬于普惠性社會住房體系，向全體國民提供可負擔的體面住所，這一住房體系，既具有一般意義的公共性，政府有共同出資行為，而且又能利用規制工具來強化社會住房供給部門的競爭績效，均等為各群體提供住房保障，表現出優異的實施績效。這主要來源于以下幾個方面的制度優勢。
(1)社會住房由獨立的第三方---社會住房協會供給，有利于提高準公共產品的供給效率。作為丹麥社會住房供給主體的社會住房協會，雖然也獲得一些來自政府的財政支持，但在地方自治政府和州政府政策和法律許可的范圍內，基本保持運營獨立，具備典型的第三方供給特性。公共產品供給多主體化已成為理論和實踐上的共識，而第三方在公共產品供給上擁有獨特的治理結構優勢，供給上更有效率，可有效規避市場失靈和政府公共產品供給不足等難題。同時，社會住房協會的非營利性特征，也進一步維持了公共產品的供給屬性和供給方向。
(2)成本租金與租金補貼相結合，既保障承租群體的房租可負擔性，又可以回收建設資金，維持社會住房供給的可持續性。丹麥社會住房協會的非營利性特征，決定了社會住房租金不依賴于實際的供需狀態，僅需填補建設、運營與維護成本。這使得租金具有一定的優勢，成本租金的弱排他性充分體現了保障性住房的準公共物品屬性，而建設成本回收又體現出其追求供給效率和制度可持續性的市場化資源配置目標，特別是成本租金在抵押貸款償還完畢時，更可能成為未來新建社會住房重要的資金來源。另外，針對中低收入者的租房補貼，可以大大緩解低收入者和邊緣群體的租金壓力，保障了他們基本的居住需求。
(3)排隊輪候配置與指定優先入住權相結合，既維護公平性又不失制度彈性。丹麥社會住房原則上面向全體社會成員無門檻申請，各收入階層都可以通過輪候排隊方式平等獲得社會住房分配。地方自治政府掌握部分優先分配權，可以優先指定老人、有小孩的居住困難家庭優先入住，保障急需住房的底層弱勢群體的居住需求。
同時，為了避免貧困聚集及居住隔離等社會住房引發的負面效應，地方自治政府通過彈性出租和組合出租，吸引社會中上階層入住，而排除一些長期過度依賴社會福利生存的無業者。這使得社會住房供給在滿足社會成員的基本居住需求的前提下，能夠推動社會各階層在社區內的融入，提升準公共產品的配置效率。
(4)租住者參與式管理機制，提供了租房者利益訴求的表達渠道，能夠最大程度上維護其租住權益。丹麥社會租房擁有獨特的租住者參與管理機制，租住者在住房協會和租住物業董事會內擁有多數席位，關于租住物業和社會住房行業日常管理的重大決策必須獲得大多數租房者支持才能通過。
這種參與式管理機制的產生原因主要是每個社會住房租住物業都是獨立運營的，由成員承擔其運營成本，但其運營決策要受到出資群體的制衡。但這種參與式管理，可能使得部分決策既困難又緩慢，租住者常常會出于自身利益反對住房協會或者地方自治政府的提案——如由于擔心房租上漲，租客董事往往會阻止社會住房翻新項目或私有化方案。
3.2對中國保障性住房建設的經驗啟示
作為北歐典型福利國家的丹麥，長期以來保持了對社會住房項目的持續支持，在維持普惠性的同時積極保障低收入家庭等弱勢群體的住房需求[30]。雖然經歷不斷的政策調整與完善，仍無法規避居住隔離、租金調整彈性不足等問題，但其在供給模式、運營管理、成本租金確定、住房分配、政府干預與宏觀調控模式上仍具有獨特的制度優勢，對當前中國加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度仍具有較強的借鑒意義。
(1)探索建立公租房供給的非營利性第三方供給機制。
一般來講，第三方提供公共產品或者公共服務具有較好的效率優勢，而丹麥社會住房協會作為第三方供給保障性住房的模式，便是一個較好的范例。當前我國公共租賃住房供給主要由政府提供土地和建設資金，并負責后期運營，這樣既占用大量財政資金，更滋生了尋租等腐敗問題，導致供給效率低下，供給規模和覆蓋面偏小。未來可借鑒丹麥經驗，引入市場機制，特別是鼓勵非營利性組織參與公共租房建設及運營，利用非營利性機構的供給優勢，提升公租房供給規模及供給效率，同時推動政府角色從直接實物供給向保障性住房市場的監管與調控轉變。
(2)引入成本租金定價原則，構建政府、承租人與公租房供給機構三方共擔融資機制。
公租房在使用過程中，租金定價是需要解決的核心問題，租金既要體現公租房準公共產品的屬性，其排他屬性不能超越申請者的可負擔能力，同時又要滿足回收建設成本要求。而丹麥基于單獨出租物業實施成本核算定價的方法，可提供一定的借鑒。
未來在公租房建設中，可探索政府、承租人與公租房供給機構通過成本租金核算體系共擔融資：政府提供信貸擔保和部分財政資金，保障出租房屋的準公共產品屬性，而公租房供給機構通過抵押貸款利用市場機制進行融資，而租客租金分年度用來償付抵押貸款和支付運營與維修費用。經過30~50年發展，回收的租金盈余完全可以用于后期新的公租房建設項目，實現公租房項目的可持續發展。
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相關刊物推薦：《現代城市研究》系以城市發展、規劃、建設和管理等為主要研究對象的綜合性學術期刊，自1986年創刊以來，旨在傳播學術界的新研究成果、新觀點，反映實際部門的新動態，并致力于通過新的信息和分析方法的介紹，為城市的規劃、建設和管理等提供科學依據和可操作的途徑。
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