14次 美國(guó)城市群的發(fā)展在全球范圍內(nèi)具有領(lǐng)先地位和典型價(jià)值，經(jīng)歷了曾經(jīng)的分散發(fā)展到“城市病”階段，再到調(diào)整進(jìn)入良性發(fā)展過(guò)程，最終美國(guó)以三大城市群城市體系有效地整合了不同規(guī)模、不同特點(diǎn)的城市。雖然作為傳統(tǒng)自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的國(guó)家，但在城市化整 --> 一、美國(guó)城市群的發(fā)展特征 美國(guó)將大城市群和大都市圈統(tǒng)稱為“城市群”，就其三大城市群——美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心地區(qū)、規(guī)模最大的“波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群，“芝加哥—匹茲堡”城市群和洛杉磯大都市圈——所展現(xiàn)出的發(fā)展特色來(lái)看，這種集群式的發(fā)展，包含了結(jié)構(gòu)內(nèi)不同程度城市化的城市之間，相互分工、帶動(dòng)發(fā)展的有效格局安排。 從美國(guó)當(dāng)前的城市集群化發(fā)展根據(jù)來(lái)看，每個(gè)城市群中基本都包含幾類(lèi)城市：第一，多產(chǎn)業(yè)共發(fā)展的綜合性全國(guó)中心城市，如紐約、芝加哥；第二，以某種產(chǎn)業(yè)為主的專業(yè)化地方中心城市，如巴爾的摩、費(fèi)城、辛辛那提、圣路易斯等；第三，單一產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化小城市，如伊麗莎白、托萊多、大瀑布城等；第四，衛(wèi)星城，，圍繞某大城市所建，以匹茲堡周?chē)笈⌒弯撹F冶煉城鎮(zhèn)最為典型。它們?cè)诘赜蛏戏植急容^均衡，并在全國(guó)統(tǒng)一、開(kāi)放的大市場(chǎng)環(huán)境下，依托地域的分布態(tài)勢(shì)相互之間形成了分工協(xié)作的關(guān)系，并各自確定自身的發(fā)展方向。 總體來(lái)說(shuō)，美國(guó)各城市群的格局特點(diǎn)表現(xiàn)為：一是綜合性城市與大中小城市相結(jié)合、專業(yè)性城市相結(jié)合；二是城市化發(fā)展模式多樣化。 首先，所謂綜合性城市與大中小城市相結(jié)合、專業(yè)性城市相結(jié)合，并沒(méi)有統(tǒng)一的模式。具體來(lái)說(shuō)，“波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群主要采取了比較類(lèi)似于“金字塔式”結(jié)構(gòu)的多層次格局，每一層次由一個(gè)大城市作為中心帶動(dòng)，其中紐約又是絕對(duì)的中心。 在這種中心城市依次輻射帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)城市化的格局中，中心城市是城市群的基礎(chǔ)組成要素，它們的發(fā)展需求和發(fā)展模式是都市圈存在、擴(kuò)展的先決條件。因此，城市群的增長(zhǎng)表現(xiàn)為由中心城市逐步向外擴(kuò)展的，并由此在中心城市和周邊城市，以及郊區(qū)衛(wèi)星城鎮(zhèn)之間構(gòu)成了一種等級(jí)式的“金字塔式格局”。 這種情況下，必須要求：第一，中心城市具有極大的輻射和帶動(dòng)能力。例如從人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)多元化的程度等各方面，必須要能夠讓周邊城市、衛(wèi)星城鎮(zhèn)和被輻射的其他地區(qū)能夠找到與中心城市職能匹配的自身地位，并在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和中心城市相“錯(cuò)開(kāi)”，防止重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)。第二，中心城市和周邊輻射地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)高效的資源流動(dòng)和人口流通，這就意味著發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)、暢通的物流以及相互融通的社會(huì)福利保障制度等基礎(chǔ)設(shè)施和配套制度支持。第三，市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)作用固然是這種格局中各城市自身定位的基礎(chǔ)依據(jù)，但對(duì)市場(chǎng)需求的信息公開(kāi)、良性競(jìng)爭(zhēng)的配置過(guò)程等市場(chǎng)環(huán)境保障和對(duì)市場(chǎng)機(jī)制缺陷的有效補(bǔ)正也是不可或缺的。 和“波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群不同，“芝加哥—匹茲堡”城市群這主要采用了互助協(xié)作的方式來(lái)推進(jìn)城市群的體系化發(fā)展。這個(gè)城市群中沒(méi)有任何一個(gè)城市處于絕對(duì)領(lǐng)先和主導(dǎo)地位，各個(gè)城市都有自身優(yōu)勢(shì)，在區(qū)域市場(chǎng)一體化的大背景下，各城市更加接近完全競(jìng)爭(zhēng)條件下的自由市場(chǎng)，相互依據(jù)市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成良性的協(xié)作分工，由此在總體上構(gòu)成了彼此依存的關(guān)系，城市間的城市化毋寧說(shuō)是戰(zhàn)略合作和資源在更大范圍內(nèi)追求更優(yōu)化配置的結(jié)果。 這種城市群要求各城市的發(fā)展水平相對(duì)均衡，并且在產(chǎn)業(yè)上還是要各自有所分工。除了發(fā)達(dá)的交通樞紐等基礎(chǔ)設(shè)施支撐資源的順暢流通，還要求各個(gè)城市之間能夠基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或文化等方面的依存關(guān)系，鞏固其利益協(xié)作，在面對(duì)城市群外部的市場(chǎng)主體時(shí)，可以構(gòu)成一個(gè)行動(dòng)一致的主體——這就必須要求城市之間在城市化的規(guī)劃、配套制度建設(shè)和本城市的社會(huì)制度建設(shè)等各方面，發(fā)展起有效的協(xié)作、溝通甚至一體化共治的機(jī)制。 其次，城市化雖然是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展推進(jìn)的，但不同城市具體的發(fā)展條件還是內(nèi)在地決定了城市化進(jìn)程的多樣化，進(jìn)一步地，每個(gè)城市圈、城市群的發(fā)展模式也各自不同。 這不但表現(xiàn)在不同城市群之間，同一城市群內(nèi)部不同區(qū)域的次級(jí)城市體系，它們?cè)谔幚肀舜岁P(guān)系的時(shí)候，也會(huì)有不同的發(fā)展模式。這一點(diǎn)在洛杉磯城大都市圈中最為典型，它也采取了中心城市輻射周邊的發(fā)展模式，但和“波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群不同，這一城市圈的城市分布緊密程度較低，除了洛杉磯，具有高度輻射能力的城市并不多，而帶動(dòng)有限區(qū)域的10萬(wàn)人口以上的城市約十?dāng)?shù)個(gè)，彼此之間在產(chǎn)業(yè)上缺少緊密的分工關(guān)系，因此除了洛杉磯，它各個(gè)層次內(nèi)的中心城市比較傾向于“各自為政”，而向更高層次進(jìn)行整合的能力較弱，所以毋寧說(shuō)它是一個(gè)多中心的模式，稱為“碎片化的大都會(huì)”，城市群內(nèi)部并沒(méi)有形成關(guān)鍵的功能性關(guān)聯(lián)，中心城市影響力也相對(duì)薄弱。 二、政府公共職能的發(fā)達(dá)與城市化的體系化推進(jìn) 城市群是區(qū)域城市化的一種高級(jí)形態(tài)，整合分散城市化發(fā)展的體系化產(chǎn)物，進(jìn)入這種發(fā)展階段，也是美國(guó)經(jīng)歷了調(diào)整的歷史選擇。影響其發(fā)展模式的各個(gè)影響因素來(lái)看，城市化進(jìn)程中政府的公共職能履行方式城市化的體系化發(fā)展和結(jié)構(gòu)整合具有至關(guān)重要的作用。 得益于幅員遼闊而人口相對(duì)較少的優(yōu)勢(shì)，美國(guó)工業(yè)化推動(dòng)的城市發(fā)展一直到二戰(zhàn)前后，都還沒(méi)有在人口規(guī)模的承載能力等方面形成對(duì)大城市的極大負(fù)擔(dān)。而且傳統(tǒng)國(guó)家那種大家族社會(huì)單位在城市化中分解的過(guò)程也沒(méi)有在美國(guó)發(fā)生。這兩個(gè)特殊的條件，使得美國(guó)城市化發(fā)展很早就以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)支配下形成的人口分布，直接引導(dǎo)了城市建設(shè)的功能分區(qū)。 不過(guò)，由于交通建設(shè)和相關(guān)技術(shù)的發(fā)展限制，大城市越來(lái)越多地集中了富有階級(jí)和工業(yè)人口，比較貧困的人和農(nóng)業(yè)人口則居住在城市邊緣地帶、郊區(qū)以及離城市較遠(yuǎn)的農(nóng)村，這種分布雖然也帶動(dòng)了周邊城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但在居住水平和區(qū)域間的職能配合等方面，仍然留下了隱患。 二戰(zhàn)后，隨著交通逐漸發(fā)達(dá)，美國(guó)部分人口開(kāi)始出現(xiàn)像周邊城鎮(zhèn)流動(dòng)的趨向，這種“郊區(qū)化”或“逆城市化”趨勢(shì)改變了過(guò)去資源與人口片面向中心城區(qū)高度集聚的發(fā)展模式，城市之間、城鎮(zhèn)之間群體化發(fā)展的模式初見(jiàn)雛形。 這一趨勢(shì)的背后，是上一階段中心城市盲目擴(kuò)張帶來(lái)的隱患，無(wú)論是交通擁堵、環(huán)境惡化、治安不良以及種族沖突等，無(wú)不暴露出現(xiàn)有中心城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面的能力不足。 為了適應(yīng)這種發(fā)展趨勢(shì)，聯(lián)邦政府和各州、各市的地方政府紛紛倡導(dǎo)在郊區(qū)建設(shè)小型城區(qū)，1968年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《新城市開(kāi)發(fā)法》，隨后又推行“示范城市”實(shí)驗(yàn)計(jì)劃，這些措施都有效地將“郊區(qū)化”或“逆城市化”趨勢(shì)整合到城市化的發(fā)展進(jìn)程中。它們的核心并不是結(jié)束了中心城市的城市化，而是提升城市郊區(qū)的社會(huì)功能和第三產(chǎn)業(yè)功能，它們和中心城市的工業(yè)以及其他原有產(chǎn)業(yè)是接軌與配套的，這就支持了原本的中心城市或其他大都市的進(jìn)一步擴(kuò)展。 值得注意的是，與美國(guó)政府積極參與城市化發(fā)展規(guī)劃的立場(chǎng)相匹配的，是“大蕭條”之后和“二戰(zhàn)”后的凱恩斯主義在美國(guó)的盛行，自由主義經(jīng)濟(jì)和“小政府”理念已經(jīng)開(kāi)始變化，支持了政策立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。 不過(guò)，這種發(fā)展模式仍沒(méi)有解決中心城市的衰落問(wèn)題。隨著富有階層的“外遷”，中心城市出現(xiàn)了貧困化，一個(gè)直接的原因是貧困者，尤其是黑人等有色人種向中心城市的集中，中心城市福利負(fù)擔(dān)急速加重；而中產(chǎn)階級(jí)和富裕人口向郊區(qū)流動(dòng)則導(dǎo)致了中心城市稅收的減少。此外，向郊區(qū)流動(dòng)的富裕人群在改造居住環(huán)境的同時(shí)直接減少了周邊農(nóng)業(yè)用地，甚至自然森林，生態(tài)環(huán)境惡化逐漸成為問(wèn)題，而居住地重新進(jìn)行公共設(shè)施的配套建設(shè)，交通樞紐的發(fā)達(dá)程度又不能到達(dá)使各個(gè)新興居住地間或它們和中心城市間可以共享部分公共資源的程度，這就造成了政府在重復(fù)建設(shè)中的極大的財(cái)政壓力。 為了走出這種困境，美國(guó)政府從60年代開(kāi)始積極投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理，在城市化進(jìn)程中提升公共服務(wù)。到八九十年代，過(guò)去認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)解決的衛(wèi)生服務(wù)、交通建設(shè)、能源等問(wèn)題，逐漸由政府專門(mén)設(shè)立的衛(wèi)生、交通、能源和教育等部門(mén)參與管理，90年代之后環(huán)保部設(shè)立，“9·11”事件之后國(guó)土安全部權(quán)力更加深入了公共空間。這些都深刻地標(biāo)志著政府履行公共職能成為美國(guó)城市化進(jìn)程和城市生活方式得以穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從二十世紀(jì)60年代到80年代，聯(lián)邦政府開(kāi)支當(dāng)中的社會(huì)開(kāi)支項(xiàng)持續(xù)上升，從23.4%上升到63.3%，到2011年達(dá)到最高點(diǎn)；各州和地方政府的社會(huì)開(kāi)支項(xiàng)則在二十世紀(jì)60年代由不到20%，到2002年接近30%地持續(xù)上升。 與政府在城市化進(jìn)程中的公共職能強(qiáng)化相適應(yīng)的，是美國(guó)憲法體制層面聯(lián)邦權(quán)力和行政權(quán)力的擴(kuò)張。依托“州際貿(mào)易管轄權(quán)”條款，聯(lián)邦政府不斷擴(kuò)張其權(quán)力，直接結(jié)果是促成各城市間統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和彼此之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的強(qiáng)化，推動(dòng)各城市在城市化進(jìn)程中逐漸發(fā)生“集群”的效應(yīng)，這就成為大規(guī)模城市圈、城市群形成的內(nèi)動(dòng)力。 此時(shí)聯(lián)邦政府權(quán)力的強(qiáng)化，在整合跨行政區(qū)域城市化進(jìn)程的過(guò)程中，就發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。政府基于大市場(chǎng)語(yǔ)境下對(duì)資源配置和人員流動(dòng)展開(kāi)的公共事務(wù)的規(guī)劃和管理，調(diào)整公共服務(wù)政策并協(xié)調(diào)各州和地方政府在公共服務(wù)中的職能履行方式，能夠適應(yīng)同一城市化進(jìn)程在多個(gè)城市間的推進(jìn)，從而協(xié)調(diào)城市間的發(fā)展行為使之在系統(tǒng)論的角度上構(gòu)成一個(gè)有效協(xié)作的整體。 三、政府職能在城市群發(fā)展過(guò)程中的啟示 美國(guó)最為典型的示范意義是它始終強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)，在城市化進(jìn)程中的基礎(chǔ)作用。政府的介入雖然成為趨勢(shì)，但在公共事務(wù)中協(xié)調(diào)城市化在全國(guó)范圍內(nèi)的體系化發(fā)展，但始終強(qiáng)調(diào)政府作為公共服務(wù)者而非管理者的角色，既有效地履行了職能，又沒(méi)有造成對(duì)市場(chǎng)力量的擠壓或其他不良影響。 （一）聯(lián)邦政府宏觀規(guī)劃全國(guó)城市化中的公共服務(wù)職能 最初美國(guó)的聯(lián)邦權(quán)力較小，在越來(lái)越多涉及跨區(qū)域的市場(chǎng)活動(dòng)中，依據(jù)“州際貿(mào)易管轄權(quán)”，對(duì)“州之間的積極或消極的‘溢出效應(yīng)’，或由單個(gè)州無(wú)力處理它們自己的問(wèn)題”的情況，不斷拓展其管轄權(quán)。 聯(lián)邦政府基于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)實(shí)施城市化規(guī)劃引，在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)的統(tǒng)一社會(huì)福利制度極大地促進(jìn)了全國(guó)范圍內(nèi)人員的自由流動(dòng)，以及資源的有效配置。 值得關(guān)注的是，無(wú)論是基于“州際貿(mào)易管轄權(quán)”擴(kuò)張的聯(lián)邦行政管理權(quán)，還是在社會(huì)福利制度等領(lǐng)域由聯(lián)邦政府介入過(guò)去統(tǒng)一由州政府、地方政府所提供的公共產(chǎn)品，聯(lián)邦政府宏觀規(guī)劃的城市化體系化發(fā)展模式中，始終強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力依據(jù)憲法契約尋找其擴(kuò)權(quán)依據(jù)，而其擴(kuò)權(quán)一般必然應(yīng)當(dāng)符合憲法設(shè)置聯(lián)邦權(quán)力的價(jià)值準(zhǔn)則——最高的價(jià)值準(zhǔn)則是促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與發(fā)展，從契約的結(jié)構(gòu)權(quán)力即應(yīng)當(dāng)為此負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)。換句話說(shuō)，參與城市化體系化整合在形式上體現(xiàn)為聯(lián)邦權(quán)力的擴(kuò)大，但實(shí)質(zhì)上是聯(lián)邦政府履行公共服務(wù)職能的“憲法義務(wù)”在具體歷史與社會(huì)條件下得到進(jìn)一步落實(shí)。 為了履行全國(guó)范圍內(nèi)城市化體系化發(fā)展過(guò)程中的公共服務(wù)職能，聯(lián)邦政府基于有限的資源調(diào)配權(quán)力，并且尊重各州與地方在本行政區(qū)域內(nèi)的自主經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限，其采取的方式就主要是政策性的宏觀規(guī)劃。 譬如針對(duì)“波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群這種有明確中心城市與次級(jí)中心城市分層次帶動(dòng)各區(qū)域城市化發(fā)展的城市群，為了協(xié)調(diào)中心城市對(duì)周邊城鎮(zhèn)的輻射作用，防止其利用優(yōu)勢(shì)地位造成與之產(chǎn)業(yè)相關(guān)或其他職能配套的周邊地區(qū)在城市化過(guò)程中出現(xiàn)資源被廉價(jià)掠奪等不良發(fā)展?fàn)顩r，聯(lián)邦政府出臺(tái)了一系列有關(guān)自然資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)等政策，在城市化建設(shè)的基本制度要求方面提升對(duì)城市化程度較低的地區(qū)的保護(hù)力度。 這種宏觀規(guī)劃也為地方政府留下了較大的自主空間。在聯(lián)邦政府的政策倡導(dǎo)下，城市群內(nèi)的“成員”，其政府間協(xié)議也成為整合城市化進(jìn)程的重要手段。 （二）區(qū)際城市化協(xié)作發(fā)展中公共服務(wù)的政治協(xié)調(diào)機(jī)制 進(jìn)入城市化體系整合發(fā)展階段的一個(gè)重要問(wèn)題就是要解決跨行政區(qū)際的公共服務(wù)銜接問(wèn)題，這是大市場(chǎng)環(huán)境下推進(jìn)產(chǎn)業(yè)合作的必要條件。雖然美國(guó)作為聯(lián)邦國(guó)家，其區(qū)際協(xié)調(diào)的政府權(quán)力模式比較特殊，涉及聯(lián)邦、各州以及地方政府之間的分權(quán)關(guān)系，但這也是促進(jìn)體系化整合中各城市找準(zhǔn)自身特色定位、促進(jìn)結(jié)構(gòu)協(xié)作的多樣化城市化道路的優(yōu)勢(shì)條件。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，這一點(diǎn)借鑒意義非常重要：雖然中國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府能夠更高效地進(jìn)行全國(guó)性城市化進(jìn)程的政策引導(dǎo)，但在現(xiàn)實(shí)中，由于各地方發(fā)展條件不均衡，多樣化也是中國(guó)體系化整合全國(guó)范圍內(nèi)城市化進(jìn)程必須滿足的條件。 如果不能找到這種有效機(jī)制，就會(huì)發(fā)生發(fā)達(dá)大都市依仗高度城市化水平，在市場(chǎng)中濫用優(yōu)勢(shì)地位，以滿足單一中心城市短期的自我發(fā)展為主導(dǎo)，既會(huì)侵害甚至犧牲周邊城市的利益，造成中心城市和周邊城市之間的矛盾和對(duì)立，更會(huì)在周邊協(xié)調(diào)能力低下的不均衡格局中，無(wú)法獲取長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的空間和持續(xù)支撐力量。 由于城市化歸根結(jié)底總是市場(chǎng)條件下社會(huì)自主發(fā)展的過(guò)程，所以即使在中國(guó)中央政府享有統(tǒng)一行政管理權(quán)的條件下，也不宜以政府的決策代替城市間的發(fā)展需求，其規(guī)劃毋寧說(shuō)應(yīng)當(dāng)是輔助性和引導(dǎo)性的。 美國(guó)政府在履行公共服務(wù)職能的一開(kāi)始，就因其自由主義傳統(tǒng)對(duì)政府深入社會(huì)的方式和界限存在較高警惕——一個(gè)經(jīng)典的歷史案例是羅斯福新政中大量政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法案被最高法院裁定“違憲無(wú)效”，以至于羅斯福總統(tǒng)威脅要在最高法院“摻沙子”，最終以最高法院盡量不干涉政治問(wèn)題而總統(tǒng)放棄改造最高法院的妥協(xié)告終；至今，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府和行政權(quán)力的發(fā)達(dá)的批評(píng)，仍然多見(jiàn)。 在這種情況下，美國(guó)設(shè)立了大量的政治性機(jī)構(gòu)，其中比較突出的是以總統(tǒng)咨詢機(jī)構(gòu)方式運(yùn)轉(zhuǎn)的各類(lèi)獨(dú)立委員會(huì)，他們采取政治和政策協(xié)調(diào)的方式，進(jìn)行各州、各地方城市化發(fā)展中的政府引導(dǎo)和政策斡旋。 在這種政治引導(dǎo)的方式下來(lái)進(jìn)行區(qū)際城市化的體系化整合，既不違反憲法對(duì)聯(lián)邦和各州、地方分權(quán)的規(guī)定及其精神，給予了地方極大的自主空間，尊重了地方的自治權(quán)；又在政治協(xié)調(diào)中，有效地溝通了各城市在同一城市圈或城市群中根據(jù)各自結(jié)構(gòu)定位所作出的政策行為，推進(jìn)政府間公共服務(wù)的均等化和優(yōu)化。
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