數字經濟的特征與發(fā)展、相關歷史經驗、數字經濟時代的監(jiān)管轉型方向。
(一)數字經濟的特征與發(fā)展
底層數字技術驅動的數字經濟正在全球蓬勃興起，新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮。數字經濟發(fā)展沿著兩個路徑演進：一方面，數字產業(yè)雨后春筍般興起;另一方面，在數字技術賦能下的傳統產業(yè)數字化也在大踏步前進。因此，數字經濟包括數字產業(yè)化和產業(yè)數字化兩方面。數字經濟具有“三新”特征：新基礎設施、新要素和新結構，特別是企業(yè)通過跨界融合、垂直整合形成了各式各樣的生態(tài)圈結構。[1]
數字經濟作為第四次工業(yè)革命的核心成果，無疑是創(chuàng)新的產物。1942年創(chuàng)新理論大師熊彼特(JosephAloisSchumpeter)提出“產業(yè)突變”和“創(chuàng)造性破壞”的概念，指出產業(yè)突變不斷從內部使經濟結構革命化、破壞舊結構和創(chuàng)造新結構，并據此提出了造成產業(yè)突變的五種創(chuàng)新力量，即“新的生產方法、新的商品、新的組織形式、新供應來源、新的貿易路線和銷售市場”。
他指出：“在迥然有別于教科書構圖的資本主義現實中，有價值的不是這種競爭，而是關于新商品、新技術、新供給來源、新組織類型(如巨大規(guī)模的控制機構)的競爭，也就是在成本上或質量上占有決定性優(yōu)勢的競爭，這種競爭打擊的不是現有企業(yè)的利潤邊際和產量，而是它們的基礎和它們的生命。這種競爭比其他競爭更富有效率，猶如炮轟和徒手攻擊的比較。”[2]實際上，熊彼特的五種創(chuàng)新不僅能夠將現實中的數字經濟具體形態(tài)都“囊括其中”，而且也預示著未來數字經濟裂變衍生的方向和路徑。與工業(yè)化時代經濟增長的要素驅動特征有所不同，數字化時代的經濟增長是典型的創(chuàng)新驅動。
如果說工業(yè)經濟的原動力在于規(guī)模經濟和范圍經濟[3]，那么，數字經濟的原動力可以說是梅特卡夫定律和交叉網絡外部性。梅特卡夫定律是指網絡的價值為節(jié)點數的平方。交叉網絡外部性是指平臺市場一邊的使用者越多，平臺對另一邊使用者的價值就越大。例如，電子商務平臺中，買家數量越多，平臺對于賣家的價值就越大;同樣，賣家數量越多，平臺對于買家的價值也就越大。工業(yè)經濟的關鍵要素是資本、土地和勞動的“薩伊三要素”，數字經濟在此 基礎上更加突出了數據的生產要素特征。工業(yè)經濟中成本習性典型表現為邊際成本遞增，數字經濟中成本習性典型表現為邊際成本遞減甚至為零。工業(yè)時代的企業(yè)成長遵循從小到大的漸進路徑，數字經濟時代的企業(yè)發(fā)展呈現出爆發(fā)式、指數級增長路徑。
工業(yè)化時代企業(yè)組織結構呈現界限分明的金字塔型科層結構，數字經濟形態(tài)下都是以平臺為中心的多元主體耦合的生態(tài)圈結構。工業(yè)時代企業(yè)競爭是基于產品的競爭，強調資源基礎和核心優(yōu)勢;數字經濟時代的特點是“流量為王”，數據制勝，強調用戶基礎和動態(tài)能力。正是這些全新的技術經濟特征，使得數字經濟能夠作為一個新的經濟時代而存在。數字經濟已經成為全球經濟的新動能，正在改寫和重構世界經濟的版圖。2019年全球47個主要經濟體的數字經濟占GDP的比重達到了41.5%，其中發(fā)達國家的比重超過50%。[1]在數字經濟蓬勃發(fā)展的態(tài)勢下，數字企業(yè)雨后春筍般興起，對傳統企業(yè)帶來了明顯的替代和顛覆效應，十年前全球市值前十名公司中數字企業(yè)寥寥無幾，從2019年開始有7家數字企業(yè)躋身并穩(wěn)居于前十名榜單中。中國數字經濟發(fā)展很快。
2019年中國數字經濟增加值為35.8萬億元，占GDP比重為36.2%，遠低于德國、英國和美國60%以上的占比。但是，中國“數字人口”最多，應用場景最廣，增長速度最快，發(fā)展?jié)摿薮蟆?020年全球前100家獨角獸企業(yè)中，中國有44家，平均估值為202億美元;美國有39家，平均估值為101億美元。面對數字經濟新機遇，2013年以來中國政府為此制定了百余個指導意見。隨著國家數字化戰(zhàn)略規(guī)劃的實施，中國將加速實現經濟的“變道超車”。數字經濟的發(fā)展將為中華民族偉大復興奠定最為雄厚的經濟基礎。
(二)相關歷史經驗
在數字經濟大發(fā)展趨勢下，監(jiān)管何去何從?由于沒有現成答案，我們期待“讓歷史告訴未來”。20世紀70年代中后期，西方發(fā)達國家由于長期實行凱恩斯主義需求側管理而陷入經濟滯脹的泥潭，于是供給學派應運而生。供給學派有三大基本主張：減稅、削減社會福利開支、放松監(jiān)管，其中放松監(jiān)管主要包括“三化”，即競爭化、民營化和規(guī)制簡化。在供給學派的影響下，20世紀70年代后期，美國、英國、日本等發(fā)達國家以及一些發(fā)展中國家紛紛進行了放松監(jiān)管的改革。
伴隨放松監(jiān)管的進程，經濟合作與發(fā)展組織國家的監(jiān)管指數不斷降低，從1975年的平均指數5.47下降到2013年的2.09(最高規(guī)制指數為6，最低為0)，經濟增長、價格水平、服務效率等方面都取得了顯著成效。實踐表明，放松監(jiān)管和增強市場競爭，可以促使傳統壟斷行業(yè)“化腐朽為神奇”，實現更高、穩(wěn)健和可持續(xù)的增長。近百年來，美國幾個最重要的經濟增長期恰好都發(fā)生在放松監(jiān)管時期。20世紀20年代，美國柯立芝政府通過“小政府大市場”的放松監(jiān)管措施，開啟了以汽車和電力行業(yè)拉動國民經濟的十年黃金增長期。
20世紀80年代美國時任總統里根在美國第12291號總統令中指出，“除非監(jiān)管對社會的潛在收益超過了對社會的潛在成本，否則監(jiān)管行為就不應該發(fā)生”，其放松監(jiān)管的一系列舉措使美國走出了長期滯脹的泥潭，迎來了20世紀80年代的大繁榮。20世紀90年代和21 世紀初克林頓總統和小布什總統執(zhí)政時期，對監(jiān)管的放松接近甚至超過里根總統執(zhí)政時期的做法，促使“美國經濟確實出現了人類社會有史以來的最長期的繁榮”。[1]特朗普總統執(zhí)政時期曾將監(jiān)管看作“隱性稅收”(StealthTaxation)，承諾“將以創(chuàng)紀錄的速度減少監(jiān)管”，要求政府“增一減二”，即每發(fā)布一條新規(guī)定，就要先廢除兩條舊規(guī)定。一系列放松監(jiān)管的舉措促使美國經濟在增長和就業(yè)方面取得了較大的成就。
(三)數字經濟時代的監(jiān)管轉型方向
資源配置應當充分發(fā)揮市場的決定性作用和競爭的基礎性作用，實現“相競而進，相爭而奇”的效果。政府監(jiān)管的必要性取決于市場失靈，市場失靈主要表現為公共品、外部性、自然壟斷、信息不對稱、分配不公平等因素。從實證意義來講，這些因素中每個都既不是監(jiān)管產生的必要條件，也不是充分條件。以政府監(jiān)管解決市場失靈的最大后果是監(jiān)管失靈，表現為監(jiān)管成本過高、監(jiān)管不合意、監(jiān)管俘獲等。[2]這種狀況非常類似中國經濟調控中“一放就亂、一管就死”的怪圈。
因此，各國都面臨著探索“適度監(jiān)管”的問題。數字經濟的產生機理和運行機制有別于工業(yè)經濟。數字企業(yè)通常是在產業(yè)間交界處通過邊緣進入方式產生的，發(fā)展初期往往規(guī)模小、風險高、利潤低甚至長期虧損，但一旦跨過用戶“臨界點”步入正反饋階段，往往呈現指數級增長態(tài)勢，因此無論是對市場準入、投資規(guī)模、價格的事前行政審批制，還是價格上限制、成本契約制、特許投標制、標尺競爭制等激勵性監(jiān)管，都難以適用于數字經濟領域。
因此，在數字經濟發(fā)展初期，應當鼓勵創(chuàng)業(yè)家發(fā)揮開拓創(chuàng)新精神，“法不禁止即可為”，在監(jiān)管的“負面清單”之外，賦予各類創(chuàng)業(yè)家較為寬松的政策環(huán)境，給予企業(yè)可以“試水”新產品和新模式的探索創(chuàng)新空間，從而有助于數字經濟新業(yè)態(tài)和新模式的不斷衍生。正如2016年5月9日李克強總理在“全國推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革”電視電話會議上所指出的，“煩苛管制必然導致停滯與貧困，簡約治理則帶來繁榮與富裕”。
作為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“主戰(zhàn)場”的數字經濟，過去十多年來對于中國經濟增長做出了引領性貢獻，眼下在“六穩(wěn)”“六保”方面更是充當了不可替代的市場主體角色，未來5~10年在實現經濟“變道超車”方面將發(fā)揮主力軍的作用。目前，無論是數字經濟規(guī)模還是數字企業(yè)發(fā)展都還有巨大的發(fā)展空間。
2019年，美國數字經濟規(guī)模為13.1萬億美元，中國則為5.2萬億美元[1]，落后于美國7.9萬億美元，這一差距甚至大于兩國GDP的7.3萬億美元的差距。就數字企業(yè)規(guī)模來看，2020年中國數字企業(yè)前五家(騰訊、阿里巴巴、美團、拼多多、京東)的市值總和，僅僅相當于美國前五家(蘋果、微軟、亞馬遜、字母表、臉書)市值總和的1/4，甚至不如蘋果一家公司的市值。在這種背景下，中國仍然需要進一步激活數字經濟的活力，發(fā)展是第一要務。要實現對美國的“變道超車”，數字經濟大有可為，并且不可替代。當然，在看到數字經濟巨大發(fā)展成就和前景的同時，亦不應忽視各種“負外部性”的存在。
除了質量、安全、健康、環(huán)境等方面需要繼續(xù)強化社會性監(jiān)管外，針對數字經濟發(fā)展特有的一些問題，如平臺“二選一”、大數據“殺熟”、算法合謀、企業(yè)間屏蔽、數據泄露、獵殺式收購(殺手并購)、共享單車亂停放、“白色污染”等，應當依法強化監(jiān)管。但是，在監(jiān)管過程中，應注意區(qū)分商業(yè)模式創(chuàng)新、正常競爭策略與違法不當經營的邊界，避免僅僅針對數字經濟領域采用“運動式”或“選擇性”執(zhí)法方式，也要避免采用金融領域的“穿透式監(jiān)管”。行業(yè)主管部門不應動輒以規(guī)范發(fā)展的名義進行全行業(yè)治理整頓，更不能“一出事就收緊”，甚至采取封殺整個新行業(yè)的極端措施。
鑒于代表先進生產力的數字經濟和相對落后的監(jiān)管體系之間的矛盾將是未來數字經濟發(fā)展面臨的主要矛盾之一，政府監(jiān)管改革勢在必行。進一步加強對平臺經濟領域的監(jiān)管大量的歷史發(fā)展規(guī)律已經無數次印證了，較為寬松的政策及監(jiān)管環(huán)境為創(chuàng)新發(fā)展提供了極好的生存土壤。但今天來看，如果繼續(xù)保持寬松的監(jiān)管狀態(tài)，那么很容易造成數字經濟發(fā)展混亂，引發(fā)不當競爭和過度競爭，從而導致數字企業(yè)野蠻生長和無序擴張的危險。
不能用基于工業(yè)經濟原理和理論的傳統競爭法規(guī)制手段和方法來應對數字經濟的挑戰(zhàn)，需要重構數字經濟理論和規(guī)制體系。國家應當在反不正當競爭、電子商務、反壟斷等領域形成分層次的數字經濟競爭規(guī)制體系。自2014年以來中國就已經針對互聯網行業(yè)以及數字經濟競爭監(jiān)管制定了一系列法律法規(guī)，在數字經濟時代法律監(jiān)管體系的構建方面中國已經走在世界前列。
因此，中國在此領域具有一定的制度優(yōu)勢。筆者參與研究《中華人民共和國反不正當競爭法》(以下簡稱《反不正當競爭法》)的修訂工作，同時也是全國人民代表大會財政經濟委員會《中華人民共和國電子商務法》(以下簡稱《電子商務法》)起草工作小組的主要成員。相關立法研究主要聚焦于《電子商務法》有關平臺經營者過度濫用自身相對優(yōu)勢地位的條款(第35條)，這一法條從本質上約束及限制了過度濫用相對優(yōu)勢地位的行為。基于以上法規(guī)情況，建議根據數字經濟的特征，評估平臺、數據和算法三元融合結構對競爭的影響，在反壟斷的法律中也對濫用相對優(yōu)勢地位的不法行為進行約束，從而搭建適合市場監(jiān)管和數字經濟發(fā)展需要的市場支配地位和相對優(yōu)勢地位的雙重規(guī)制方式。[1]
2020年筆者提出重構反壟斷法律體系，應對數字經濟挑戰(zhàn)，因為重構規(guī)則具有一定的必要性，避免出現應該規(guī)制的平臺沒有被規(guī)制，而不應該規(guī)制的企業(yè)卻被嚴格管束的狀況。國家立法部門應當加快推動《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)相關條款的修訂，有效調整和完善現有的監(jiān)管機制和法律體系。
數字經濟論文：構建數字經濟時代反壟斷與不正當競爭規(guī)制體系
同時，如果沒有充分的理論研究，則可能無法完全地實現《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》所制定的戰(zhàn)略發(fā)展目標。基于此，建議增加關于鼓勵創(chuàng)新、保護隱私的條款，并且引入“必要設施原則”。也就是說，基于大型平臺的特性，將大型數字平臺認定為公共基礎設施，然后對其進行科學有效的監(jiān)管。
在數字經濟時代，數據已經是比資本更加強大的生產要素，平臺競爭的核心就是數據的競爭。目前需要關注數據流量入口壟斷的問題，也就是，互聯網平臺通過技術設置實現流量劫持，阻止消費者訪問競爭對手平臺，引導消費者轉向自身平臺。比如，在國內一個最為典型的互聯網平臺競爭案例中，騰訊公司將即時通訊作為客戶端根基，并運用技術端口的流量，阻礙了面向天貓、蝦米、快手、字節(jié)跳動、飛書等應用程序的數據開放和共享，影響了對數據價值的挖掘，造成了不公平競爭的局面。
作者：戚聿東
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