件是近年來(lái)頻發(fā)的社會(huì)現(xiàn)象。疏通群眾利益訴求渠道， 破除體制性梗阻， 是化解征地拆遷群訪(fǎng)事件頻發(fā)困局的當(dāng)務(wù)之急。本文根據(jù)征地拆遷群訪(fǎng)事件的實(shí)際， 提出了事前、事中、事后三個(gè)不同階段的應(yīng)對(duì)機(jī)制， 包括事前的預(yù)警機(jī)制、事中的處置和化解機(jī)制, 以及事后以法律為核心的多渠道解決機(jī)制等， 力圖從民生和科學(xué)的角度構(gòu)建行之有效的長(zhǎng)效機(jī)制。
隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快， 農(nóng)村集體土地征用和城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模的不斷擴(kuò)大， 由此引發(fā)的矛盾糾紛和群體性事件時(shí)有發(fā)生。2011年， 此類(lèi)事件接連不斷， 從廣東烏坎爆發(fā)失地農(nóng)民群體抗議事件到吉林省長(zhǎng)春暴力強(qiáng)拆活埋被拆遷人， 從湖南株洲強(qiáng)拆導(dǎo)致村民身亡到鄭州八旬老太強(qiáng)拆現(xiàn)場(chǎng)， 兒子兒媳被拘等， 征地拆遷矛盾糾紛已經(jīng)成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。而因征地拆遷引發(fā)的群訪(fǎng)事件也頻繁發(fā)生。征地拆遷群訪(fǎng)事件有易串聯(lián)、重復(fù)性、對(duì)抗強(qiáng)、難協(xié)調(diào)的特點(diǎn)， 解決不好， 就會(huì)嚴(yán)重影響的形象， 影響社會(huì)的穩(wěn)定。探索征地拆遷群訪(fǎng)事件矛盾化解機(jī)制， 妥善處置因征地拆遷引發(fā)的矛盾糾紛和群體性事件， 維護(hù)群眾的合法權(quán)益， 對(duì)于增強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定， 營(yíng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的和諧環(huán)境， 具有重要現(xiàn)實(shí)意義。本文擬從事前、事中、事后三個(gè)階段探討征地拆遷群訪(fǎng)事件矛盾化解機(jī)制。
危機(jī)預(yù)警與危機(jī)應(yīng)急處理同樣重要。前者重在預(yù)防， 后者重在治療。美國(guó)行政學(xué)家?jiàn)W斯本和蓋布勒就提出過(guò)“有預(yù)見(jiàn)性的——預(yù)防而不是治療”的治理范式。建立信息預(yù)警機(jī)制是有效應(yīng)對(duì)征地拆遷群訪(fǎng)事件的前提和保障。如何充分廣泛收集征地拆遷群訪(fǎng)事件的情報(bào)信息， 捕捉“群訪(fǎng)”苗頭， 積極預(yù)防、妥善處置征地拆遷群訪(fǎng)事件， 全力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和安全， 是必須面對(duì)的重要課題。
征地拆遷群訪(fǎng)事件從發(fā)生到消解， 一般經(jīng)歷潛伏期、暴發(fā)期、持續(xù)期和解決期四個(gè)階段。因此， 建立征地拆遷群訪(fǎng)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制， 及時(shí)搜集、辨別、分析和處理各種情報(bào)信息， 有效察覺(jué)潛伏期的危機(jī)， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取有效措施進(jìn)行調(diào)解與遏制， 能夠?yàn)檎鞯夭疬w群訪(fǎng)事件的及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)處理贏(yíng)得主動(dòng)權(quán)。征地拆遷群訪(fǎng)事件的醞釀、萌芽、發(fā)生、發(fā)展， 均會(huì)表現(xiàn)為具體的情報(bào)信息。掌控此類(lèi)信息在應(yīng)對(duì)處置工作中具有提前預(yù)警、決策依據(jù)、處置導(dǎo)向和防止反復(fù)等重要作用。創(chuàng)設(shè)情報(bào)信息預(yù)警制度能夠藉此發(fā)揮情報(bào)信息在處置征地拆遷群訪(fǎng)事件中的主導(dǎo)性作用。以往的實(shí)踐證明， 把征地拆遷群訪(fǎng)事件解決在萌芽狀態(tài)， 是有效化解征地拆遷群訪(fǎng)事件的重要環(huán)節(jié)。依托情報(bào)信息預(yù)警機(jī)制， 可以做到發(fā)現(xiàn)早、判斷準(zhǔn)、行動(dòng)快、處理妥、效果好。
靈敏高效的信息預(yù)警機(jī)制， 具有信息、報(bào)告、分析、評(píng)估、應(yīng)對(duì)等功能價(jià)值。管理部門(mén)可在安全情報(bào)系統(tǒng)、公安信息化指揮平臺(tái)、武警指揮系統(tǒng)、社會(huì)治安綜合治理系統(tǒng)等的基礎(chǔ)上， 建立起專(zhuān)門(mén)的征地拆遷群訪(fǎng)事件預(yù)警信息系統(tǒng)， 通過(guò)各種渠道收集有關(guān)信息， 進(jìn)行系統(tǒng)的分析、整理和評(píng)估， 判明其可靠程度、發(fā)展趨勢(shì)， 確立應(yīng)對(duì)處置對(duì)策。
征地拆遷群訪(fǎng)事件的信息預(yù)警系統(tǒng)承擔(dān)四項(xiàng)基本職能： 信息收集與分析、危機(jī)預(yù)報(bào)、危機(jī)監(jiān)測(cè)、信息發(fā)布與媒體管理。預(yù)警系統(tǒng)最主要的目標(biāo)是要對(duì)所有征地拆遷群訪(fǎng)事件發(fā)生因素進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和有力應(yīng)對(duì)。相對(duì)完善的征地拆遷群訪(fǎng)事件預(yù)警機(jī)制有四：
一是征地拆遷群訪(fǎng)事件預(yù)警的信息咨詢(xún)系統(tǒng)。主要承擔(dān)的功能是定期信息溝通， 提供與征地拆遷群訪(fǎng)事件有關(guān)的研究報(bào)告， 提出征地拆遷群訪(fǎng)事件處置的建議和意見(jiàn)等。要建立多層次， 多觸角的情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)。并將情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)的觸角延伸到基層， 以村委會(huì)、居委會(huì)、派出所為主體， 同時(shí)要延伸到外圍， 實(shí)行信息共享。隨著經(jīng)濟(jì)交流， 人員流動(dòng)越來(lái)越頻繁， 跨地區(qū)的征地拆遷群訪(fǎng)事件越來(lái)越多， 有必要建立與周邊地區(qū)的情報(bào)信息交流制度， 加強(qiáng)跨地域征地拆遷群訪(fǎng)事件的預(yù)防和處置工作。征地拆遷群訪(fǎng)事件要得到及時(shí)有效預(yù)防和處理， 非常重要的一環(huán)就是重視和加強(qiáng)信息工作， 掌握好了信息， 就等于贏(yíng)得了先機(jī)， 贏(yíng)得了主動(dòng)， 為及時(shí)化解和處置征地拆遷群訪(fǎng)事件帶來(lái)事半功倍的效果。相反，
二是征地拆遷群訪(fǎng)事件預(yù)警的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。建立監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的主要目的是及時(shí)發(fā)現(xiàn)征地拆遷群訪(fǎng)事件征兆， 準(zhǔn)確把握征地拆遷群訪(fǎng)事件誘因、未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和演變規(guī)律。建立動(dòng)態(tài)的社會(huì)預(yù)警指標(biāo)體系， 要著眼于統(tǒng)計(jì)、城市調(diào)查隊(duì)等可以把對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系特別密切的指標(biāo)， 如物價(jià)上漲指數(shù)、城鎮(zhèn)居民生活水平等作為其核心指標(biāo)進(jìn)行先期研究、定期分析； 勞動(dòng)、統(tǒng)計(jì)、工會(huì)、民政等部門(mén)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民、下崗、失業(yè)職工狀況， 困難職工、特困職工生活狀況， “三條保障線(xiàn)” 以及黨和有關(guān)職工生活政策法規(guī)落實(shí)情況的分析預(yù)測(cè)， 并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。
三是征地拆遷群訪(fǎng)事件預(yù)警系統(tǒng)的組織網(wǎng)絡(luò)。建立包含相關(guān)部門(mén)、科研機(jī)構(gòu)、新聞媒體、社會(huì)中介組織、基層自治組織等多元主體共同參與的公共危機(jī)預(yù)警組織網(wǎng)絡(luò)， 充分發(fā)揮權(quán)威主導(dǎo)、社會(huì)積極協(xié)作的作用。對(duì)一些原因復(fù)雜， 涉及多部門(mén)的征地拆遷群訪(fǎng)事件， 要通過(guò)建立包括黨委、、、政協(xié)、政法委、公安、法院、檢察等組織的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制， 共同處理征地拆遷群訪(fǎng)事件。⑴建立協(xié)助接訪(fǎng)制度， 征地拆遷群訪(fǎng)事件涉及相關(guān)部門(mén)管轄范圍的， 及時(shí)聯(lián)系相關(guān)部門(mén)派人共同解決處理。⑵建立征地拆遷群訪(fǎng)事件工作聯(lián)席會(huì)議制度， 定期或不定期地研究信訪(fǎng)工作的特點(diǎn)、成因、預(yù)防對(duì)策和處理方法等， 形成齊抓共管的整體合力。各部門(mén)應(yīng)把屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的矛盾糾紛予以化解， 切實(shí)摒棄互相推諉、扯皮的不良作風(fēng)， 提高工作效率， 避免和減少征地拆遷群訪(fǎng)事件的發(fā)生。2. 建立科學(xué)合理的土地征用拆遷補(bǔ)償機(jī)制
在征地拆遷中的矛盾除了個(gè)別的因個(gè)人欲望難以滿(mǎn)足引起， 多是由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償金額少、補(bǔ)償款不到位等原因， 尤其是惡性征地拆遷、暴力征地拆遷等更是導(dǎo)致矛盾激化的主要誘因。因此， 在強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則， 規(guī)范征地拆遷行為的同時(shí)， 建立科學(xué)合理的土地征用拆遷補(bǔ)償機(jī)制， 應(yīng)該成為征地拆遷群訪(fǎng)事件預(yù)警機(jī)制的重要內(nèi)容。
對(duì)被征用土地的補(bǔ)償， 國(guó)外通常是按照市場(chǎng)價(jià)格或以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)來(lái)確定。應(yīng)該借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)， 結(jié)合現(xiàn)階段基本國(guó)情， 以市場(chǎng)作為基礎(chǔ)， 將土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)、殘地補(bǔ)償費(fèi)等主要補(bǔ)償項(xiàng)目的補(bǔ)償價(jià)格參照當(dāng)前土地市場(chǎng)的價(jià)格加以確定， 充分體現(xiàn)“效率、公平”原則。
在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上可以參照以下做法： ①完全補(bǔ)償。即讓被拆遷人恢復(fù)到拆遷前同一生活狀態(tài)所需要的補(bǔ)償水平， 包括土地及土地改良物本身的損失， 期待利益的喪失， 非經(jīng)濟(jì)上的損失等等； ②不完全補(bǔ)償。只補(bǔ)償被征用土地財(cái)產(chǎn)的價(jià)值， 可以量化的又能舉證的土地財(cái)產(chǎn)損失等； ③相當(dāng)補(bǔ)償。即補(bǔ)償?shù)脑瓌t隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化而變化； ④公平補(bǔ)償。在土地拆遷中， 拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體， 拆遷人和被拆遷人要實(shí)現(xiàn)共贏(yíng)。土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)講有三重功能： 所有權(quán)功能， 就業(yè)和發(fā)展功能， 保障功能。土地征收后， 以上三種功能都發(fā)生轉(zhuǎn)移： 所有權(quán)從農(nóng)村集體所有權(quán)轉(zhuǎn)為所有權(quán)； 農(nóng)民的就業(yè)和發(fā)展從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)， 需要再創(chuàng)業(yè)， 再就業(yè)； 社會(huì)保障功能應(yīng)由農(nóng)村傳統(tǒng)的土地保障轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)保障功能。土地被征收后,絕大多數(shù)失地農(nóng)民的、生活方式被迫城鎮(zhèn)化， 經(jīng)過(guò)社會(huì)轉(zhuǎn)型他們被迫城鎮(zhèn)化， 他們轉(zhuǎn)為新市民。［1］
但是， 在實(shí)踐中， 我們的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然是以農(nóng)村居民的標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 不是按照城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償， 這會(huì)使就業(yè)能力低的農(nóng)民必然成為城鎮(zhèn)新的貧困群體。因此， 應(yīng)按照公平的土地市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償， 按照城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償， 此外， 本著“補(bǔ)償以相等， 損失以恢復(fù)”為原則， 除了對(duì)其社會(huì)保障功能的補(bǔ)償外， 還應(yīng)該將所受的租金損失、營(yíng)業(yè)損失等， 以及其他可量化的損失計(jì)入補(bǔ)償范圍， 適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償應(yīng)該接近市場(chǎng)價(jià)格， 讓失地農(nóng)民的生活水平不至于下降。［2］
目前各地主要采取一次性發(fā)給貨幣的方式。這種做法雖然給農(nóng)民以直接的實(shí)惠,但存在許多弊端。其實(shí)， 在土地征用補(bǔ)償方式上除采取貨幣補(bǔ)償外,還可以考慮實(shí)行實(shí)物補(bǔ)償、債券補(bǔ)償以及按月、按季度、按年的發(fā)放方式或納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系、解決就業(yè)問(wèn)題等。土地征用補(bǔ)償方式的多樣化, 使農(nóng)民
今年初， 在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上明確將制定出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例列為2012年改革的重點(diǎn)工作之一， 不久又在3月5日十一屆全國(guó)五次會(huì)議上的工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)： 出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例是2012年的主要任務(wù)之一。可見(jiàn)， 依法構(gòu)建土地征用拆遷補(bǔ)償機(jī)制已勢(shì)在必行。科學(xué)合理的土地征用拆遷補(bǔ)償機(jī)制， 是從源頭上預(yù)防征地拆遷群訪(fǎng)事件的有效保障。
完善的處置預(yù)案是提高指揮決斷能力成功處置的基礎(chǔ)。必須根據(jù)征地拆遷群訪(fǎng)事件的信息預(yù)警， 制定出較為完善的處置計(jì)劃與行動(dòng)方案， 并按照預(yù)案做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作， 使工作預(yù)案在成功處置征地拆遷群訪(fǎng)事件中發(fā)揮出重要作用。應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況， 根據(jù)不同性質(zhì)、不同類(lèi)型、不同規(guī)模的征地拆遷群訪(fǎng)事件， 科學(xué)設(shè)計(jì)應(yīng)急處置工作預(yù)案， 力求有備無(wú)患， 快速反應(yīng)， 穩(wěn)妥處置， 防止事件蔓延擴(kuò)大， 使事件始終處于可控范圍內(nèi)， 并根據(jù)實(shí)際需要和情勢(shì)變化適時(shí)加以修正， 形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的處置機(jī)制， 用程序化指揮系統(tǒng)來(lái)解決非程序化的問(wèn)題， 最大限度地確保領(lǐng)導(dǎo)決策正確、落實(shí)及時(shí)有效。決策層應(yīng)根據(jù)事件性質(zhì)和發(fā)展動(dòng)態(tài)， 及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)預(yù)案， 有力有序有效地指導(dǎo)應(yīng)對(duì)工作， 抓住處置工作的最佳時(shí)機(jī)。通常需要制定三級(jí)預(yù)案： 一是總體預(yù)案， 即處置征地拆遷群訪(fǎng)事件的組織原則、紀(jì)律要求和行為方式； 二是分類(lèi)預(yù)案， 即針對(duì)具體類(lèi)別征地拆遷群訪(fǎng)事件的處置工作方案； 三是具體方案， 即現(xiàn)場(chǎng)處置方案。
通常， 征地拆遷群訪(fǎng)事件起因事件都是比較小的， 但是由于基層部門(mén)重視不夠， 反應(yīng)比較遲鈍， 最后拖延到事態(tài)升級(jí)爆發(fā)， 導(dǎo)致事態(tài)無(wú)法控制， 然后各部門(mén)聯(lián)合， 高成本投入力量進(jìn)行化解。這個(gè)規(guī)律的演變過(guò)程也說(shuō)明在應(yīng)對(duì)征地拆遷群訪(fǎng)事件時(shí)缺乏一整套完善的應(yīng)急處置機(jī)制。因此， 建立完善應(yīng)急性的化解機(jī)制成為實(shí)操部門(mén)的當(dāng)務(wù)之急。
在征地拆遷群訪(fǎng)事件產(chǎn)生之前， 實(shí)操部門(mén)就要制定完善應(yīng)對(duì)方案， 因利勢(shì)導(dǎo)地將征地拆遷群訪(fǎng)事件轉(zhuǎn)入法律解決的軌道。在征地拆遷群訪(fǎng)事件剛剛醞釀階段， 實(shí)操部門(mén)在實(shí)際運(yùn)行中要么積極打擊， 無(wú)限上綱上線(xiàn)， 重拳出擊； 要么消極應(yīng)對(duì)， 拖延解決， 息事寧人。這兩種應(yīng)對(duì)措施都會(huì)導(dǎo)致征地拆遷群訪(fǎng)事件的升級(jí)和擴(kuò)大。因此， 實(shí)操部門(mén)要積極準(zhǔn)備好相關(guān)應(yīng)急預(yù)案， 未雨綢繆， 摸清情況， 周密安排， 精心部署， 力爭(zhēng)用最低的成本， 最高的效率， 最妥善科學(xué)的辦法化解征地拆遷群訪(fǎng)事件。
快速高效地處置征地拆遷群訪(fǎng)事件， 必須建立一個(gè)職能明確、責(zé)權(quán)分明、組織健全、運(yùn)行靈活、統(tǒng)一高效的應(yīng)急處置的指揮機(jī)制， 發(fā)揮直接指揮和組織協(xié)調(diào)的職能。根據(jù)征地拆遷群訪(fǎng)事件規(guī)模、發(fā)生地域等實(shí)際， 分別建立不同層級(jí)的應(yīng)急指揮部， 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的征地拆遷群訪(fǎng)事件處置工作， 由當(dāng)?shù)刂饕?fù)責(zé)人擔(dān)任總指揮， 全面負(fù)責(zé)對(duì)事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)處置工作的指揮控制。處置征地拆遷群訪(fǎng)事件應(yīng)有必要的緊急措施。過(guò)程中要盡量做到信息公開(kāi)化。廣東書(shū)記汪洋對(duì)信訪(fǎng)處理有自己的見(jiàn)解： 一是善于傾聽(tīng)意見(jiàn)。貼近群眾、尊重群眾， 要讓群眾把話(huà)講清楚， 并從中聽(tīng)出門(mén)道、發(fā)現(xiàn)癥結(jié)。二是善于化解積郁。要掌握信訪(fǎng)群眾的心理， 做好疏導(dǎo)和調(diào)適工作， 善于化解他們的郁悶， 讓群眾有說(shuō)理的地方， 為信訪(fǎng)問(wèn)題的解決創(chuàng)造良好條件。在應(yīng)對(duì)突發(fā)性征地拆遷群訪(fǎng)事件的危機(jī)中， “以疏代堵”， 讓民意得到重視與回應(yīng)， 有利于更好地應(yīng)對(duì)和化解危機(jī)。［4］
所謂多元化糾紛解決機(jī)制， 是指由各種性質(zhì)、功能、程序和形式不同的糾紛解決機(jī)制， 共同構(gòu)成的糾紛解決和社會(huì)治理系統(tǒng)。多元化糾紛解決機(jī)制， 包括主體的多元， 從司法、行政到民間組織等； 解決方式的多元， 通常包括協(xié)商、調(diào)解和裁決的方式。
多元化糾紛解決機(jī)制要求主體多元。在處理征地拆遷群訪(fǎng)事件中， 除了依靠行政、司法， 還需要民間社會(huì)組織的參與。在現(xiàn)代社會(huì)， 社會(huì)組織具有自治性、組織性
、公益性、專(zhuān)業(yè)性等特點(diǎn)， 是社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器， 在化解矛盾糾紛中具有重要作用和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》和《中國(guó)士紳》兩書(shū)中曾專(zhuān)門(mén)論及了由鄉(xiāng)村紳士組建的地方自治組織對(duì)維持封建統(tǒng)治所擁有的“紳?rùn)?quán)緩沖”作用。目前， 農(nóng)村社會(huì)組織有： 新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、契約組織、中介組織、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)， 社會(huì)維權(quán)性組織、社會(huì)公益性組織等。農(nóng)村社會(huì)組織獨(dú)特作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面： 一是溝通橋梁， 二是平衡機(jī)制。農(nóng)村社會(huì)組織代表一定的利益群體向表達(dá)要求， 而也可以通過(guò)農(nóng)村社會(huì)組織平衡社會(huì)群體的利益， 溝通與各類(lèi)利益群體之間的關(guān)系， 傳遞的各種信息和主張。吸納農(nóng)村社會(huì)組織參與社會(huì)治理， 不僅可以大幅度降低的社會(huì)管理成本， 更可以構(gòu)筑社會(huì)各方共同參與社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)生活的平臺(tái)。農(nóng)村社會(huì)組織可以發(fā)揮有限但是不可替代的作用， 成為社會(huì)危機(jī)事件處理中的一個(gè)參與力量。
目前的行業(yè)協(xié)會(huì)在解決征地拆遷群訪(fǎng)事件的作用方面日益明顯。可能引發(fā)征地拆遷群訪(fǎng)事件的矛盾可以通過(guò)行業(yè)組織予以解決， 已經(jīng)發(fā)生的征地拆遷群訪(fǎng)事件， 也可以通過(guò)中介組織的參與和協(xié)調(diào)進(jìn)行解決， 防止事態(tài)愈演愈烈， 加速征地拆遷群訪(fǎng)事件的有效解決。
多元化糾紛解決機(jī)制要求方式多元。在處理征地拆遷群訪(fǎng)事件中， 協(xié)商、調(diào)解和裁決的方式是常用的方式。其中， 司法裁決是不可或缺的， 但其成本最高， 糾紛解決的效果則未必最佳。相比之下調(diào)解則有可能獲得雙贏(yíng)的結(jié)果， 其糾紛解決的效果和效益往往勝于判決。協(xié)商、調(diào)解和裁決三種方式體現(xiàn)了糾紛解決程序和手段的多元性， 并可以分別與不同的機(jī)構(gòu)、價(jià)值取向和功能相結(jié)合， 會(huì)收到良好的成效。而采取簡(jiǎn)單、粗暴和高壓的方式， 效果往往不佳， 甚至?xí)せ堋＊?/p>
應(yīng)對(duì)處置征地拆遷群訪(fǎng)事件應(yīng)確立和把握以下原則： 一是快捷原則。一旦發(fā)生征地拆遷群訪(fǎng)事件， 必須第一時(shí)間向上級(jí)報(bào)告， 第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)， 第一時(shí)間接待群眾， 盡早化解矛盾糾紛。主要領(lǐng)導(dǎo)快速反應(yīng)， 親臨現(xiàn)場(chǎng)掌控， 做群眾工作； 靠前指揮、果斷決策、處置到位， 是成功處置征地拆遷群訪(fǎng)事件的關(guān)鍵所在。二是民生原則。關(guān)注民生是處置征地拆遷群訪(fǎng)事件的第一要義， 要有效控制征地拆遷群訪(fǎng)事件的態(tài)勢(shì)， 就必須傾聽(tīng)社會(huì)公眾心聲， 反映社情民意， 把妥善處理好群眾最關(guān)注的現(xiàn)實(shí)利益作為檢驗(yàn)應(yīng)急處置成效的最高標(biāo)準(zhǔn)。三是法治原則。要維護(hù)法律的權(quán)威性和政策的嚴(yán)肅性， 嚴(yán)格按照法律和黨的政策切實(shí)解決群眾反映的問(wèn)題。四是堅(jiān)持適度原則。妥善處置征地拆遷群訪(fǎng)事件要以疏導(dǎo)、化解為主， 慎用警力、慎用武器警械、慎用強(qiáng)制措施， 以防矛盾激化， 事態(tài)擴(kuò)大， 引發(fā)， 發(fā)生人員傷亡事件。對(duì)伴有燒殺等嚴(yán)重暴力行為的征地拆遷群訪(fǎng)事件， 必須當(dāng)機(jī)立斷， 依法采取果斷措施， 堅(jiān)決制止犯罪行為， 迅速控制局勢(shì)， 有效避免事態(tài)的擴(kuò)大升級(jí)。五是統(tǒng)籌原則。在現(xiàn)場(chǎng)迅速明確職責(zé)分工、落實(shí)工作措施： 由牽頭負(fù)責(zé)做好安撫、善后和處理工作； 由紀(jì)委、檢察院負(fù)責(zé)開(kāi)展原因調(diào)查工作； 由黨委宣傳部負(fù)責(zé)做好社會(huì)輿論引導(dǎo)工作； 由公安部門(mén)負(fù)責(zé)做好社會(huì)治安工作。
完整的危機(jī)事件管理過(guò)程一般包括三個(gè)基本的階段： 一是疏緩與準(zhǔn)備階段， 包括消除或者減少災(zāi)難發(fā)生機(jī)會(huì)的一切活動(dòng)。其出發(fā)點(diǎn)是， 如果人類(lèi)不能預(yù)防災(zāi)難， 卻可以通過(guò)各種努力減少災(zāi)難的發(fā)生及其帶來(lái)的損失； 同時(shí)， 進(jìn)行危機(jī)管理規(guī)劃、危機(jī)訓(xùn)練、危機(jī)管理的資源準(zhǔn)備和儲(chǔ)備等， 以便在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)有效應(yīng)對(duì)； 二是回應(yīng)階段， 當(dāng)危機(jī)發(fā)生后， 積極應(yīng)對(duì)， 向危機(jī)的受害者提供援助， 通過(guò)各種反危機(jī)的措施， 控制和降低危機(jī)的損害； 三是恢復(fù)階段， 通過(guò)各種措施， 恢復(fù)正常的社會(huì)運(yùn)作和秩序。事前階段為疏緩與準(zhǔn)備階段， 事中為回應(yīng)階段， 事后為恢復(fù)階段。作為征地拆遷群訪(fǎng)危機(jī)事件的事后恢復(fù)階段， 主要是建立以法律為核心的征地拆遷群訪(fǎng)事件解決機(jī)制。
由于社會(huì)影響面大， 部門(mén)對(duì)征地拆遷群訪(fǎng)事件都很重視， 全力以赴加以解決。但是事后往往棄之腦后， 束之高閣， 既不總結(jié)經(jīng)驗(yàn)也不吸取教訓(xùn)， 以至于同類(lèi)事件頻繁發(fā)生。因此， 建立征地拆遷群
訪(fǎng)的事后機(jī)制， 對(duì)于消除事件不良影響， 防止事件反復(fù)， 有著極其重要的意義。首先要對(duì)群眾講信用， 事發(fā)時(shí)做了承諾的， 不能說(shuō)了不算， 無(wú)限拖延； 更不能出爾反爾， 一口拒絕當(dāng)事人的任何合理請(qǐng)求。事后階段， 實(shí)操部門(mén)要穩(wěn)妥有力地落實(shí)到位， 并隨時(shí)公布落實(shí)情況， 爭(zhēng)取當(dāng)事人的理解和支持， 掌握工作的主動(dòng)權(quán)。其次要做好調(diào)查工作。征地拆遷群訪(fǎng)事件現(xiàn)場(chǎng)事態(tài)平息后， 要及時(shí)掌握當(dāng)時(shí)群體的動(dòng)態(tài)， 隨時(shí)隨地地做好信息的調(diào)查和反饋工作， 掌握化解后的實(shí)際工作成效， 認(rèn)真分析、準(zhǔn)確評(píng)估征地拆遷群訪(fǎng)事件， 并分析和掌握事件初獲平息后可能出現(xiàn)的新情況， 特別是對(duì)征地拆遷群訪(fǎng)事件可能出現(xiàn)反復(fù)或者容易引發(fā)連鎖反應(yīng)的信息和苗頭， 要迅速采取有效措施， 防止事件擴(kuò)大和反復(fù)。完善以征地為核心的法律法規(guī)制度
社會(huì)轉(zhuǎn)型期， 各種矛盾都顯露出來(lái)： 經(jīng)濟(jì)加速、人口增多以及耕地減少造成的人地關(guān)系緊張； 帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的土地征用制度和農(nóng)民不斷增強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)意識(shí)碰撞引起的矛盾不斷加劇， 都要求出臺(tái)一部能夠制約公共權(quán)力、維護(hù)農(nóng)民利益的土地征收法。現(xiàn)有的土地管理法規(guī)都明確， 征地的目的是為了公共利益需要， 但在實(shí)踐中卻不盡然， 有不少違背這一目的， 偏離法規(guī)之立法宗旨。而立法也沒(méi)有對(duì)《憲法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解釋?zhuān)?明確界定“公共利益”的相應(yīng)內(nèi)涵。因此， 建立土地征收法， 完善與之相關(guān)的法律體系， 嚴(yán)格界定征地范圍， 嚴(yán)格行使土地征收權(quán)， 顯得比較迫切。其內(nèi)容應(yīng)包括土地征收的范圍， 土地征收權(quán)的行使機(jī)構(gòu)， 土地征收的補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收程序等。
土地權(quán)屬不清是征地拆遷群訪(fǎng)事件中存在的一個(gè)常見(jiàn)問(wèn)題。本文以惠州海濱旅游溫泉度假村征地為例加以說(shuō)明。
2006年10月， 惠州海濱旅游溫泉度假村落戶(hù)惠東縣平海鎮(zhèn)c村， 征用該村位于某地段山地80畝、耕地23.7畝。當(dāng)年開(kāi)發(fā)商將80畝山地補(bǔ)償款給了d移民村小組， 將山下的23.7畝耕地補(bǔ)償款給了老村e(cuò)小組。為此， 引發(fā)了d移民與e兩村小組對(duì)23.7畝耕地的權(quán)屬爭(zhēng)議， d移民村廖某等5位村民不斷到縣、市上訪(fǎng)， 甚至越級(jí)集體到省上訪(fǎng)。大體經(jīng)過(guò)如下： 1986年白盆珠水庫(kù)移民落戶(hù)到平海鎮(zhèn)c村， 設(shè)立了d移民村。將某地段的山地80畝劃給其村使用， 并將山下的23.7畝耕地口頭答應(yīng)劃給移民使用。此后， 移民曾經(jīng)在上述土地上耕作過(guò)兩年， 由于該土地是湖洋田， 耕作條件差， 收成不好， 后來(lái)被丟荒。2006年冬， 惠州濱海溫泉度假村項(xiàng)目落戶(hù)該村， 在征用某地段的23.7畝土地時(shí)， e老村認(rèn)為， 當(dāng)年移民劃割土地時(shí)， 沒(méi)有將23.7畝土地劃割給移民使用， 該土地權(quán)屬是老村所有， 項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商與e村小組簽訂了《征地協(xié)議書(shū)》， 并將土地補(bǔ)償款給了e村小組。而d移民村認(rèn)為， 當(dāng)年劃割土地時(shí)， e村將上述土地劃割給移民， 因該地是爛地、湖洋田， 移民不愿意接受， 要求另安排土地， 但未果。故該爭(zhēng)議地當(dāng)年只是口頭上劃割給移民， 未形成協(xié)議書(shū)。移民無(wú)奈地曾經(jīng)在此地上耕作了兩年， 因收成不好， 后來(lái)全部丟荒。因此， 上述土地權(quán)屬應(yīng)屬d移民村所有， 土地補(bǔ)償款應(yīng)付給移民村。
該案例難點(diǎn)在于糾紛地權(quán)屬確實(shí)存在爭(zhēng)議， 上世紀(jì)80年代移民移居該地時(shí)e村民已口頭答應(yīng)將該地歸移民村使用， 移民村民也確實(shí)曾耕作過(guò)兩年， 后來(lái)因收成不好放棄耕作， 要求另外安排耕地未果， 這是歷史事實(shí)， 但移民村民也無(wú)法提供證明該地屬自己的有效法律證據(jù)。如簡(jiǎn)單地確定該地權(quán)屬， 無(wú)論確權(quán)給哪一方， 另一方都會(huì)不服。這是一宗典型的模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排使得農(nóng)民喪失了維護(hù)自身權(quán)益的基礎(chǔ)的案例。惠州市信訪(fǎng)局， 《惠州市信訪(fǎng)案例匯編》， 2010年12月， p42
土地法規(guī)定土地的所有權(quán)是屬于農(nóng)民集體所有， 集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán),而沒(méi)有處分權(quán)， 不能改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。實(shí)操部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格界定用地性質(zhì)， 逐步縮小征地范圍， 不能利用或的強(qiáng)制力征用土地為市場(chǎng)化用地服務(wù)。要嚴(yán)格界定征地目的和范圍并完善征地程序， 保證被拆遷人有知情權(quán)和參與權(quán)， 過(guò)程要公正、公開(kāi)、公平。農(nóng)村土地的征收， 其制度構(gòu)成， 至少包括四個(gè)方面： 征收什么？為何征收？如何征收？如何補(bǔ)償？其中， “征收什么”又是后三個(gè)
盡量引導(dǎo)征地拆遷群訪(fǎng)事件向法制化軌道轉(zhuǎn)移， 建立完善充分的征地拆遷法律法規(guī)。現(xiàn)有的法律框架結(jié)構(gòu)內(nèi)可以容納并解決大部分的征地拆遷群訪(fǎng)事件， 但是， 新出現(xiàn)的征地拆遷群訪(fǎng)事件不斷地給現(xiàn)行法律提出新的問(wèn)題， 那就是要不斷地健全和完善新的法律體系， 以解決日益變化的征地拆遷群訪(fǎng)事件新情況。同時(shí)， 我們可以改革現(xiàn)行法律援助途徑和方式， 降低門(mén)檻， 擴(kuò)大范圍， 從而使社會(huì)矛盾處理進(jìn)入良性循環(huán)的軌道， 切斷信訪(fǎng)的惡性循環(huán)。
［2］ 郭曉鳴.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民補(bǔ)償安置研究［eb/ol］.農(nóng)民維權(quán)網(wǎng), 2005- 03- 20.
［3］ 吳次芳, 鮑海君.試談現(xiàn)行征地安置的缺陷及未來(lái)改革設(shè)想［j］.河南國(guó)土資源, 2003, ( 6) : 21- 23.
［4］ 徐林， 胡鍵， 岳宗《信訪(fǎng)干部要做到“六個(gè)善于”》， 《南方》2012年01月31日。
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