行政責(zé)任指行政主體及其公務(wù)員因違反行政法律規(guī)范而依法承擔(dān)的法律責(zé)任，具體可分為行政處分和行政處罰。內(nèi)部行政責(zé)任則是對(duì)行政責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)分。簡(jiǎn)單地說(shuō)，內(nèi)部行政責(zé)任是指行政及其公職人員在行使法律賦予的行政權(quán)的過(guò)程中，做出了違反有關(guān)行政管理法律、法規(guī)的規(guī)定，但尚未構(gòu)成犯罪的行為，依法應(yīng)當(dāng)向行政系統(tǒng)內(nèi)部承擔(dān)的法律責(zé)任。內(nèi)部行政責(zé)任的具體含義包括：(1)內(nèi)部行政責(zé)任是行政自省、自律系統(tǒng)。內(nèi)部行政責(zé)任的追究，必然對(duì)行政倫理產(chǎn)生一定的影響。(2)內(nèi)部行政責(zé)任是為善功能的具體表現(xiàn)。(3)內(nèi)部行政責(zé)任是內(nèi)含一系列分工明確、環(huán)環(huán)相扣的實(shí)踐機(jī)制。(4)內(nèi)部行政責(zé)任是促進(jìn)內(nèi)部行政法規(guī)范化、具體化的內(nèi)在動(dòng)力。
內(nèi)部行政責(zé)任實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)分，即以行政內(nèi)部，由內(nèi)而外的對(duì)行政責(zé)任進(jìn)行深層次的劃分。明確區(qū)分內(nèi)部行政責(zé)任與其他行政責(zé)任的界限是研究?jī)?nèi)部行政責(zé)任的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)我國(guó)行政責(zé)任的理論與實(shí)踐特點(diǎn)，可將行政責(zé)任分為內(nèi)部行政責(zé)任和外部行政責(zé)任兩大部分。外部行政責(zé)任行政及其公職人員因違法或褻瀆行政行為，必須依法承擔(dān)的行政責(zé)任。換句話(huà)說(shuō)，內(nèi)部行政責(zé)任是行政及其公務(wù)員對(duì)其所屬的整個(gè)行政系統(tǒng)依法所要承擔(dān)的行政責(zé)任。雖然，理論上內(nèi)部行政責(zé)任和外部行政責(zé)任的界限是很明顯的，但實(shí)踐中，內(nèi)部行政責(zé)任與外部行政責(zé)任是同時(shí)存在并同時(shí)起作用的。內(nèi)部行政責(zé)任與外部行政責(zé)任之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。第一，內(nèi)部行政責(zé)任與外部行政責(zé)任并存于行政責(zé)任之中，是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。作為一個(gè)行政法學(xué)概念，行政責(zé)任是內(nèi)部行政責(zé)任和外部行政責(zé)任的上位概念，兩者是對(duì)行政責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)分或者說(shuō)是行政責(zé)任的一種分類(lèi)。第二，兩者是既并存又相互獨(dú)立的關(guān)系。在行政責(zé)任范疇，各自有其運(yùn)行方式和適用程序。第三，內(nèi)部行政責(zé)任與外部行政責(zé)任不能互相取代亦不能互相抵消。第四，內(nèi)部行政責(zé)任與外部行政責(zé)任的構(gòu)成要件存在一些共同特征。
內(nèi)部行政責(zé)任是一個(gè)完整的內(nèi)部控權(quán)體系，同時(shí)又是一種引導(dǎo)系統(tǒng)。通過(guò)對(duì)內(nèi)部行政責(zé)任的認(rèn)定、追究、究責(zé)方式、究責(zé)程序、究責(zé)依據(jù)、究責(zé)、對(duì)究責(zé)過(guò)程的監(jiān)督等一系列的聯(lián)動(dòng)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)內(nèi)部控權(quán)機(jī)制的運(yùn)作。
內(nèi)部行政責(zé)任的運(yùn)行是指在行政系統(tǒng)內(nèi)部，內(nèi)部行政責(zé)任的認(rèn)定、究責(zé)以及究責(zé)程序、究責(zé)方式、究責(zé)依據(jù)等步驟和次序，這些步驟連接起來(lái)組成了內(nèi)部行政責(zé)任的運(yùn)行。具體可分為宏觀和微觀兩種運(yùn)行模式。
1.宏觀的運(yùn)行模式。宏觀的運(yùn)行模式是根據(jù)我國(guó)行政設(shè)置的層級(jí)特點(diǎn)來(lái)區(qū)分的。行政是按照級(jí)別設(shè)立的，上級(jí)行政可以對(duì)下級(jí)行政的行政行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查，下級(jí)行政就自己的行政行為向上級(jí)行政負(fù)責(zé)。內(nèi)部行政責(zé)任就是通過(guò)它自身的引導(dǎo)功能，引導(dǎo)內(nèi)部行政責(zé)任的落實(shí)，也就是查清內(nèi)部的責(zé)任主體。例如，在賠償中，行政作為賠償主體向行政相對(duì)人承擔(dān)賠償責(zé)任。同時(shí)行政亦是責(zé)任主體，向其上一級(jí)的行政承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任。
2.微觀的運(yùn)行模式或稱(chēng)人事究責(zé)機(jī)制。這種機(jī)制主要是追究行政公務(wù)人員的責(zé)任。行政的公務(wù)員與所在行政的關(guān)系是隸屬關(guān)系，行政公職人員依法行使行政權(quán)力，除了對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)之外，還要對(duì)所屬行政負(fù)責(zé)。這種追究責(zé)任機(jī)制，在實(shí)踐中包括公務(wù)員的績(jī)效評(píng)估、公務(wù)員的考核評(píng)定、對(duì)公務(wù)員違法違紀(jì)的內(nèi)部追究責(zé)任等。
首先，內(nèi)部行政責(zé)任與外部行政責(zé)任是行政責(zé)任的兩個(gè)部分，是一個(gè)事物同時(shí)存在的并相互聯(lián)系的兩個(gè)方面。其次，內(nèi)部行政責(zé)任和外部行政責(zé)任雖然調(diào)整范圍的依據(jù)不同，但在實(shí)踐中，是同時(shí)
存在并互相影響、不可分割的。例如，同一，既涉及到對(duì)行政相對(duì)人承擔(dān)法定行政責(zé)任，又涉及到行政系統(tǒng)內(nèi)部追究涉案公務(wù)人員的內(nèi)部行政責(zé)任。對(duì)行政相對(duì)人承擔(dān)法定行政責(zé)任的程序和方式屬于外部行政責(zé)任的范疇，而在行政系統(tǒng)內(nèi)部追究涉案公務(wù)人員行政責(zé)任(行政追償、行政處分等)的程序和方式則屬于內(nèi)部行政責(zé)任的范疇。外部行政責(zé)任的糾查會(huì)為內(nèi)部行政責(zé)任的啟動(dòng)提供資料和現(xiàn)實(shí)依據(jù)；內(nèi)部行政責(zé)任的究責(zé)也會(huì)對(duì)外部行政責(zé)任的啟動(dòng)起到警示作用。因此，可以說(shuō)內(nèi)部行政責(zé)任與外部行政責(zé)任是相互依存、共同起作用的。
20世紀(jì)80年代末期，西方的法治理念和大量外來(lái)的法律條文引入我國(guó)，新的法制觀念與傳統(tǒng)的行政觀念發(fā)生了激烈的沖突。人們發(fā)現(xiàn)，即使是受到同樣的執(zhí)法技術(shù)、法制觀念、法律知識(shí)的教育，由于對(duì)法律知識(shí)和法律觀念內(nèi)化程度不同，他們的執(zhí)法行為也是不同的。所以單純地依賴(lài)行政權(quán)的執(zhí)行主體來(lái)維護(hù)行政權(quán)的“善”的本質(zhì)是不可能的，還需要依靠制度、程序等機(jī)制作為保障。
隨著我國(guó)社會(huì)各方面條件和法制環(huán)境趨于成熟，對(duì)全方位行政法的需求越來(lái)越迫切，不僅要求行政范圍的廣泛性，而且要求行政行為的靈活性。簡(jiǎn)單地說(shuō)，即對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的效率和效果都提出了更高的要求。內(nèi)部行政責(zé)任系統(tǒng)在行政權(quán)運(yùn)行的初期就具有對(duì)該行政行為進(jìn)行自我監(jiān)督和自審、自查的機(jī)制。這樣不僅減少了違法、違規(guī)行政行為和自由裁量權(quán)被濫用的幾率，而且降低了的行政成本，大大提高了行政效率。法律允許行政及其公職人員在行駛行政權(quán)的過(guò)程中有一定程度上的自由裁量權(quán)，即在法定的范圍內(nèi)，公職人員可以自由選擇行使行政權(quán)的方式和方法。實(shí)踐中，自由裁量權(quán)的存在，雖然提高了行政權(quán)行使的實(shí)際靈活度，但同時(shí)也存在著行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中被濫用的可能。如果這種法定范圍內(nèi)的自由裁量權(quán)被無(wú)限制地濫用，就要為這種錯(cuò)誤的行政行為買(mǎi)單，從而加重了的行政負(fù)擔(dān)。因此，控制自由裁量權(quán)是內(nèi)部行政責(zé)任體系的價(jià)值目標(biāo)之一。
內(nèi)部行政責(zé)任體系內(nèi)含有與人為善的倫理意蘊(yùn)，內(nèi)部行政責(zé)任主張行政權(quán)性“善”，①認(rèn)為行政權(quán)本質(zhì)上是“善”的，并且有與人為善的能力和內(nèi)在屬性。行政主體有能力依靠自己的自覺(jué)和行政倫理意識(shí)，積極、主動(dòng)地對(duì)自身的行政行為進(jìn)行監(jiān)督和自控。行政權(quán)的“善”性是以憲政為依托的。我國(guó)憲法規(guī)定，的一切權(quán)力屬于人民。行政是的執(zhí)行， 人民行使權(quán)力。如果按照行政權(quán)或行政屬“惡”②的說(shuō)法，那么其體現(xiàn)的權(quán)力也是性“惡”的，顯然這種說(shuō)法并不成立。現(xiàn)在我們提倡和諧社會(huì)，就是要求我們各級(jí)行政，與人為善，處理好同人民群眾的關(guān)系。
內(nèi)部行政責(zé)任是一個(gè)綜合概念，是各個(gè)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的總稱(chēng)。內(nèi)部行政責(zé)任強(qiáng)調(diào)行政主體及其公職人員的自我約束和自我控制。首先，從行政權(quán)開(kāi)始運(yùn)行之初，內(nèi)部行政責(zé)任就存在，它指的是行政行為運(yùn)行之依據(jù)：行政決策、行政指導(dǎo)、行政法規(guī)、行政規(guī)章等具有行政立法性質(zhì)的內(nèi)部行政行為(行政系統(tǒng)范圍內(nèi)的行政活動(dòng))。其次，行政主體及其公職人員通過(guò)自己對(duì)具體行政行為的理解，并采取了具體的行政行為，這就形成行政主體與客體的法律關(guān)系，這種法律關(guān)系是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。再次，行政行為實(shí)施以后，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的行政目的或目標(biāo)，是成功的行政作為，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的行政目的或目標(biāo)，就是失敗的行政作為。行政作為的成功或失敗，都與行政人員的主體自律有關(guān)。因此，在整個(gè)行政權(quán)運(yùn)行的過(guò)程中，內(nèi)部行政責(zé)任的自律性要求行政主體及其公職人員從抽象行政行為階段就要有自我約束意識(shí)。自覺(jué)地依法定職權(quán)善用行政自由裁量權(quán)，避免行政決策的任意性，降低自由裁量權(quán)被濫用的幾率。行政主體及其公職人員在實(shí)施具體行政行為時(shí)，能依法定職權(quán)和法定程序，隨時(shí)對(duì)自身行政行為進(jìn)行自檢，以便及時(shí)糾正錯(cuò)誤的行政行為，減少損害性行政結(jié)果的出現(xiàn)。從而增加人民群眾對(duì)行政的信心，積極配合和協(xié)助的行政行為。
因此，內(nèi)部行政責(zé)任理論的提出意味著研究視角的轉(zhuǎn)變。從行政系統(tǒng)內(nèi)部出發(fā)，重新定位研究立足點(diǎn)。依靠行政主體自身的能力維護(hù)行政權(quán)的“善”質(zhì)運(yùn)行，恢復(fù)行政主體本應(yīng)有的社會(huì)形象。同時(shí)使行政及其公職
行政倫理是指行政行為主體在行使職權(quán)、履行職務(wù)時(shí)所應(yīng)該遵守的倫理道德規(guī)范，是制度倫理與個(gè)體倫理的統(tǒng)一。行政主體依法行使行政權(quán)既是一種責(zé)任亦是一種義務(wù)。故本文所說(shuō)內(nèi)部行政責(zé)任范疇中的行政倫理包括行政主體的責(zé)任義務(wù)。責(zé)任義務(wù)實(shí)質(zhì)上是以“事”為中介的社會(huì)關(guān)系的反映。內(nèi)部行政責(zé)任體系的另一重心即行政責(zé)任的倫理內(nèi)化。所謂行政責(zé)任的倫理內(nèi)化即突出行政倫理的作用，使其貫穿于行政及其公職人員行政行為的全過(guò)程。行政倫理即貫穿于行政過(guò)程中的帶有行政職業(yè)性質(zhì)的倫理，行政倫理也是現(xiàn)代行政理念對(duì)行政權(quán)運(yùn)行全過(guò)程的內(nèi)在道德要求。行政倫理從其根本意義上講是一種責(zé)任倫理，也就是說(shuō)代表人民行使權(quán)力的行政，要對(duì)自己做出的行政行為負(fù)責(zé)，并能夠承擔(dān)其所做出的行政行為產(chǎn)生的行政責(zé)任或者簡(jiǎn)稱(chēng)為行政的責(zé)任權(quán)能，其中包括行政公開(kāi)，行政決策的公平、公正，行政行為的合理性與合法性，正當(dāng)行政程序等。內(nèi)部行政責(zé)任理論及其實(shí)踐機(jī)制，不僅要求行政主體在行使行政權(quán)過(guò)程中具備較高的個(gè)人素質(zhì)和行政法理論知識(shí)，而且要求行政責(zé)任倫理意識(shí)的高度內(nèi)化。
內(nèi)部行政責(zé)任體系是一個(gè)完整的行政權(quán)內(nèi)部控制系統(tǒng)，有自己的系統(tǒng)架構(gòu)和實(shí)踐運(yùn)行機(jī)制。其中包括內(nèi)部行政責(zé)任的認(rèn)定機(jī)構(gòu)、內(nèi)部行政責(zé)任的究責(zé)方式、內(nèi)部行政責(zé)任的究責(zé)依據(jù)、內(nèi)部行政責(zé)任運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等聯(lián)動(dòng)機(jī)制。內(nèi)部行政責(zé)任體系是行政主體自覺(jué)地對(duì)自身行政行為進(jìn)行自我監(jiān)督的工具，從行政權(quán)運(yùn)行的源頭(行政立法、行政決策)就附有監(jiān)控機(jī)制對(duì)其運(yùn)行過(guò)程(合理性、正當(dāng)性、合法性、實(shí)用性)進(jìn)行全方位的監(jiān)督。內(nèi)部行政責(zé)任體系具有控制行政自由裁量權(quán)、引導(dǎo)行政對(duì)自身行政行為進(jìn)行自我監(jiān)控以及重塑我國(guó)行政的行政形象的功能，值得我們深入地探索和研究，發(fā)掘其實(shí)踐價(jià)值。
①本文所說(shuō)的“善”是指行政主體有能力依靠自己的能力善用行政權(quán)；有能力依法實(shí)施行政行為，在法定范圍內(nèi)善用行政自由裁量權(quán)；有能力對(duì)自己做出的行政行為進(jìn)行階段性的修正和自我監(jiān)督。徹底改變?cè)械摹肮俦疚弧焙汀肮倬褪抢洗蟆薄ⅰ白龅氖戮褪菍?duì)的”的舊思想。
②本文的“惡”是指為惡的負(fù)面社會(huì)形象。其中包括，“官官相護(hù)”、“官本位”、“行政權(quán)過(guò)度膨脹”、“不辦實(shí)事、濫用自由裁量權(quán)”、“行政的行政行為得不到有效的法律監(jiān)督”等負(fù)面的社會(huì)形象。相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，我國(guó)的行政法理論研究都將行政及其行政權(quán)和行政行為當(dāng)作一個(gè)瑕疵的存在即本文所說(shuō)的惡性的存在，更多的行政控權(quán)研究是從行政系統(tǒng)外部對(duì)行政主體進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)督和制控。我國(guó)有幾千年的封建制度，受封建社會(huì)的行政制度和舊行政陋習(xí)的影響，在公民的心里，一直都有諸如“為大”、“的行為相當(dāng)于法律是不可以質(zhì)疑的”、“民無(wú)法與官斗”的消極形象存在。
[4]李小蘭，曾盛聰，行政倫理的價(jià)值基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制——基于“新公共服務(wù)”范式的分析[m]，理論與現(xiàn)代化，2007,(3).
[5]汪蘇娜，我國(guó)公共管理責(zé)任義務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策[j]，理論與現(xiàn)代化，2009，(4).
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