1986年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》頒布實(shí)行九年義務(wù)教育，這是新中國(guó)在法律中明確規(guī)定義務(wù)教育的開(kāi)端。到目前為止，我國(guó)的義務(wù)教育已經(jīng)實(shí)施了20年。《義務(wù)教育法》第十條規(guī)定，對(duì)接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)。設(shè)立助學(xué)金，幫助貧困學(xué)生就學(xué)。而《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》第十七條又規(guī)定，實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校可以收取雜費(fèi)。對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)酌情減免雜費(fèi)。實(shí)施細(xì)則是對(duì)《義務(wù)教育法》的修正和補(bǔ)充，也從法律上對(duì)學(xué)校普遍收取雜費(fèi)這一事實(shí)給予了肯定。
因?yàn)楦鞣N雜費(fèi)合計(jì)數(shù)額較大，導(dǎo)致負(fù)擔(dān)不起或不愿負(fù)擔(dān)這些費(fèi)用的學(xué)生仍然沒(méi)有辦法上學(xué)，而不上學(xué)也就沒(méi)有辦法享受免除的學(xué)費(fèi)。因此，我國(guó)義務(wù)教育并未實(shí)行全面的免費(fèi)制，而是實(shí)行收費(fèi)制的義務(wù)教育。 我國(guó)的基礎(chǔ)教育財(cái)政體制還存在不足，影響著基礎(chǔ)教育資源的配置。
（一）教育經(jīng)費(fèi)短缺。據(jù)教育部不完全統(tǒng)計(jì)，截至2000年4月，全國(guó)各地教師的拖欠工資總額已達(dá)到76.68億元。由于教育經(jīng)費(fèi)不足，一些貧困地區(qū)的學(xué)校不具備辦學(xué)的基本條件，存在課桌椅殘缺、實(shí)驗(yàn)教學(xué)儀器不全、教學(xué)樓有危房等問(wèn)題。
（二）教育資源配置效率低。“九五”期間我國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)對(duì)普通高校撥款增幅為155.8%，而對(duì)義務(wù)教育的撥款增幅僅為98%。在尚未普及義務(wù)教育的時(shí)候，就急于發(fā)展高等教育，這種資源配置是缺乏效率的。
（三）教育資源配置不公平。地區(qū)之間的教育經(jīng)費(fèi)相差懸殊，2000年，北京、上海普通中學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)為4318.08元；而在廣西、貴州僅為940.58和670.06元。
一方面我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)并不充足，另一方面全國(guó)又存在貧困家庭，在這種情況下，如何保證的教育撥款得到公平有效的利用，如何保證兒童無(wú)論貧富都能獲得義務(wù)教育就成為了亟需解決的問(wèn)題。一種可能的途徑就是教育券。教育券是否能在不增加教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的前提下，提高教育經(jīng)費(fèi)的利用效率，改善教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)公平呢？
教育券的概念最初是由美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼提出的。1955年，弗里德曼在《在教育中的作用》一文中提出了教育券理論。教育券( education voucher)又稱學(xué)券（school voucher），是指把原本直接劃撥給學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)折算成一定數(shù)額的有價(jià)證券發(fā)放給每位學(xué)生，由家長(zhǎng)為子女自由選擇學(xué)校接受教育；學(xué)校用收到的教育券向兌換辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。
弗里德曼認(rèn)為教育券賦予學(xué)生和家長(zhǎng)擇校的權(quán)利，而且通過(guò)擇校可以促進(jìn)學(xué)校間的競(jìng)爭(zhēng)，從而提高教學(xué)質(zhì)量。與此同時(shí)，并不會(huì)增加教育支出，只不過(guò)將原先劃撥給學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)以教育券的形式發(fā)給學(xué)生和家長(zhǎng)。弗里德曼主張所有適齡兒童獲得同等面額的教育券，自由選擇不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校，不足部分由學(xué)生家長(zhǎng)自己支付。
1970年美國(guó)社會(huì)學(xué)家詹克斯（jencks）提出補(bǔ)償性教育券模型，認(rèn)為教育券應(yīng)幫助低收入家庭學(xué)生克服上學(xué)的困難。他倡導(dǎo)教育券應(yīng)該更多關(guān)注教育公平，保證社會(huì)獲得高質(zhì)量的教育。
詹克斯的補(bǔ)償性教育券模型認(rèn)為所有的家庭都應(yīng)收到基本面值的教育券，低收入家庭還將收到第二張補(bǔ)償性教育券。詹克斯是想通過(guò)對(duì)低收入家庭的額外教育補(bǔ)貼，使這些家庭的子女獲得更加公平的擇校受教育的機(jī)會(huì)。在提高公共教育資源的配置效率的同時(shí)保證受教育機(jī)會(huì)的公平。
皮科克和懷斯曼的收入相關(guān)模型。此模型中含有一個(gè)收入所得稅機(jī)制，根據(jù)家庭的收入來(lái)確定教育券的價(jià)值：家庭收入越低，教育券的面值就越高。這一模型既強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)中教育供給者與需求者的自由選擇權(quán)，也確保了低收入家庭子女的入學(xué)機(jī)會(huì)，在一定程度上保證了公平。
北京師范大學(xué)的馮曉霞教授將教育券分為非排富性教育券和排富性教育券兩種。非排富性教育券是給所有適齡兒童等面值的教育券；排富性教育券是給以教育券補(bǔ)助。根據(jù)這種劃分方法，弗里德曼的教育券屬于非排富性教育券，而詹克斯以及皮科克和懷斯曼的教育券則屬于排富性教育券。
弗里德曼提倡的是非排富性教育券，也就是說(shuō)，將原本劃撥給學(xué)校的教育款項(xiàng)以教育券的形式發(fā)放給學(xué)生或家長(zhǎng)，無(wú)論貧富，對(duì)學(xué)生和家長(zhǎng)發(fā)放等額的教育券。由學(xué)生或家長(zhǎng)來(lái)選擇學(xué)校，將教育券交給自己選擇的學(xué)校。學(xué)校將收到的教育券再上交，換回等值的教育經(jīng)費(fèi)。由于學(xué)生及家長(zhǎng)掌握了擇校權(quán)，教育質(zhì)量較好的學(xué)校就會(huì)收到更多的教育券，也會(huì)得到更多的教育經(jīng)費(fèi)。教育質(zhì)量較差的學(xué)校也會(huì)加強(qiáng)管理，努力提高教學(xué)質(zhì)量以吸引更多生源。弗里德曼認(rèn)為，通過(guò)教育券賦予學(xué)生和家長(zhǎng)擇校的權(quán)利，有利于從總體上提高學(xué)校的教育質(zhì)量，而并不需要增加投入。這一思想至少有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)：第一，學(xué)生和家長(zhǎng)擁有了選擇學(xué)校的權(quán)利。第二，學(xué)校的教育質(zhì)量會(huì)得到提高。
按照弗里德曼的設(shè)想，非排富性教育券既可用于公立學(xué)校，也可用于私立學(xué)校。贊同的人認(rèn)為非排富性教育券有利于促進(jìn)公平。因?yàn)楦蝗撕推胀ㄈ艘粯拥丶{稅，甚至納更多的稅，而一旦為子女選擇私立學(xué)校，就無(wú)法從那里得到自己“應(yīng)得的”那一部分教育福利。通過(guò)實(shí)行非排富性教育券，富人就可以和普通人一樣享受到的教育福利。其實(shí)這種說(shuō)法是站不住腳的。因?yàn)樵跊](méi)有實(shí)施教育券制度的時(shí)候，無(wú)論富人還是普通人，所有的人都同樣擁有選擇的權(quán)利：要么享受的教育福利，讓自己的子女進(jìn)入公立學(xué)校；要么為了追求高質(zhì)量、有特色的教育而放棄應(yīng)得的教育福利，讓子女進(jìn)入私立學(xué)校。經(jīng)過(guò)權(quán)衡之后，一部分人，尤其是富人，認(rèn)為自己負(fù)擔(dān)得起私立學(xué)校的高昂學(xué)費(fèi)，或者認(rèn)為私立學(xué)校物有所值，因此主動(dòng)放棄了本可以在公立學(xué)校享有的教育福利。既然是自己的自由選擇，就談不上失去公平。
非排富性教育券意味著學(xué)生無(wú)論貧富都將得到的教育券，這會(huì)導(dǎo)致兩種可能：要么增加的投入，要么高收入家庭占用普通家庭享有的補(bǔ)貼。在沒(méi)有發(fā)放教育券的時(shí)候，大部分家庭的子女都進(jìn)入公立學(xué)校學(xué)習(xí)，只有少數(shù)高收入家庭的孩子進(jìn)入私立學(xué)校學(xué)習(xí)。對(duì)公立學(xué)校進(jìn)行補(bǔ)貼，而不對(duì)私立學(xué)校進(jìn)行補(bǔ)貼。實(shí)施了教育券制度之后，支付給公立學(xué)校的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)換成教育券的形式支付給了普通學(xué)生家長(zhǎng)，而同時(shí)又增加了以教育券形式支付給高收入家庭的款項(xiàng)。這樣就增加了的教育支出。在我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)短缺的情況下，必須增加教育支出才能實(shí)現(xiàn)這種教育券制度。這是第一種情況。而在第二種情況下，如果仍按照原來(lái)的教育支出額發(fā)放教育券，高收入家庭將會(huì)占用原本由普通家庭享有資金的一部分。把有限的教育資金從普通家庭抽出一部分來(lái)補(bǔ)貼原本已經(jīng)高收入的家庭，這不僅是不必要的（因?yàn)楦呤杖爰彝ゲ⒉恍枰a(bǔ)貼也仍然能夠負(fù)擔(dān)得起高昂的私立學(xué)校學(xué)費(fèi)），而且也不是合理的（劫貧濟(jì)富）。由于學(xué)生無(wú)論貧富都得到了等額的教育券，這實(shí)際上并沒(méi)有緩解貧富差異帶來(lái)的教育機(jī)會(huì)不均等問(wèn)題，貧窮家庭的學(xué)生反而會(huì)因?yàn)楦蝗藢W(xué)生參與補(bǔ)貼而得到更少的補(bǔ)貼，從而使他們的形勢(shì)更加不利。
有一種看法認(rèn)為這種教育券能夠補(bǔ)貼私立學(xué)校，有利于提高私人辦學(xué)的熱情。但實(shí)際上這一措施只不過(guò)補(bǔ)貼了富人，私立學(xué)校并未從中獲得更多收益。因?yàn)楦魉搅W(xué)校的學(xué)費(fèi)雖然不同，每一所私立學(xué)校的學(xué)費(fèi)隨著時(shí)間的變化也可能有所調(diào)整，但是在一定時(shí)期內(nèi)，一所私立學(xué)校的學(xué)費(fèi)相對(duì)是固定的。在實(shí)行非排富性教育券制度之前，這筆學(xué)費(fèi)完全由學(xué)生家長(zhǎng)支付。在實(shí)行教育券制度之后，學(xué)生家長(zhǎng)從那里得到一定面值的教育券，自己補(bǔ)充一定的金額，將學(xué)費(fèi)再交給校方，然后由校方到相關(guān)部門(mén)將教育券兌換成等值的款項(xiàng)。無(wú)論是否存在教育券，私立學(xué)校從家長(zhǎng)那里獲得的學(xué)費(fèi)金額沒(méi)有發(fā)生任何變化，只不過(guò)是從完全的貨幣支付轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠重泿挪糠纸逃Ц丁Ｐ７讲](méi)有從教育券制度中獲得任何好處，得到補(bǔ)貼的是學(xué)生家長(zhǎng)。
還有一種看法認(rèn)為，通過(guò)實(shí)行非排富性教育券制度，能夠使一部分原本負(fù)擔(dān)不起私立學(xué)校教育的家庭在教育券的幫助下進(jìn)入私立學(xué)校，享受更好的教育。其實(shí)真正能夠享受這份福利的人只是少數(shù)，大部分人仍然和以前一樣，富有家庭的孩子入私立學(xué)校，普通家庭的孩子入公立學(xué)校。因?yàn)榻逃a(bǔ)貼的額度并不足以讓一些經(jīng)濟(jì)條件一般的家庭將孩子送入私立學(xué)校。
由此可見(jiàn)，非排富性教育券雖然能夠提高資源配置效率，但不利于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的公平，反而可能使貧富差距加大。在基礎(chǔ)教育階段，應(yīng)當(dāng)盡量保障得到公平的受教育權(quán)利，而非排富性教育券是無(wú)法做到這一點(diǎn)的。
詹克斯的教育券模型是給所有家庭發(fā)放基本面值的教育券，同時(shí)給低收入家庭再發(fā)放第二張教育券以保障這些家庭子女的受教育機(jī)會(huì)。學(xué)生和家長(zhǎng)依然可以擇校，而低收入家庭會(huì)得到更多的補(bǔ)貼。和非排富性教育券相比，詹克斯的教育券在提高資源利用效率的同時(shí)，也兼顧了公平。
詹克斯的教育券也存在不足。從的撥款方面來(lái)看，我國(guó)目前是地方直接撥款給學(xué)校作為教育經(jīng)費(fèi)。詹克斯提倡給所有家庭發(fā)放教育券，進(jìn)入私立學(xué)校就讀的高收入家庭也同樣可以得到資助。低收入家庭會(huì)額外再多得一份教育券。如果中產(chǎn)階級(jí)家庭得到的教育券面值和原本不實(shí)行教育券時(shí)從得到的教育補(bǔ)貼等值，那么增加了對(duì)高收入家庭和低收入家庭的補(bǔ)貼，就意味著的教育經(jīng)費(fèi)支出將大大增加。而如果的教育經(jīng)費(fèi)支出總額保持不變，這部分有限的資金要?jiǎng)潛芤徊糠纸o高收入家庭（原先這些家庭因?yàn)樽优谒搅W(xué)校就讀而享受不到補(bǔ)貼），還要?jiǎng)潛芤徊糠纸o低收入家庭，中產(chǎn)階級(jí)的子女得到的教育補(bǔ)貼就必然會(huì)減少。這顯然不是帕累托改進(jìn)。
從學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)方面來(lái)看，我國(guó)目前基礎(chǔ)教育是義務(wù)教育，即免除學(xué)費(fèi)，但是學(xué)校可以向?qū)W生收取雜費(fèi)。采用教育券制度以后，原本發(fā)放給學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)以教育券的形式發(fā)放給學(xué)生，學(xué)校向?qū)W生收取教育券作為學(xué)費(fèi)，再用收來(lái)的教育券從那里換回等額的教育經(jīng)費(fèi)。問(wèn)題是，學(xué)校將怎樣收取學(xué)費(fèi)呢？是各所學(xué)校按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)向每個(gè)學(xué)生收取同等的學(xué)費(fèi)？還是教學(xué)質(zhì)量較好的學(xué)校收取較高的學(xué)費(fèi)？如果統(tǒng)一學(xué)費(fèi)，那么額外發(fā)給低收入家庭的第二張教育券就失去了意義。如果允許質(zhì)量較好的學(xué)校收取較高的學(xué)費(fèi)，那么學(xué)費(fèi)是否會(huì)水漲船高，低收入家庭獲得的兩張教育券能否足以支付較高的學(xué)費(fèi)，這都是未知數(shù)。
從學(xué)校錄取學(xué)生的方面來(lái)看，我國(guó)目前是根據(jù)基礎(chǔ)教育階段學(xué)生所在的學(xué)區(qū)來(lái)決定學(xué)生就讀的學(xué)校。一旦采用教育券制度，學(xué)生和家長(zhǎng)擁有了擇校權(quán)，學(xué)區(qū)的劃分就必將被打破。在這種情況下，學(xué)校錄取學(xué)生有三種可能的方式：第一，根據(jù)成績(jī)錄取，盡可能錄取學(xué)習(xí)成績(jī)較高的學(xué)生；第二，根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)條件錄取，教育質(zhì)量高的學(xué)校學(xué)費(fèi)提高，只有負(fù)擔(dān)得起學(xué)費(fèi)和教育券面額差額的學(xué)生方能被錄取（假設(shè)學(xué)校有自己制定學(xué)費(fèi)的權(quán)力）；第三，綜合學(xué)生的成績(jī)和家庭經(jīng)濟(jì)條件，只有達(dá)到一定分?jǐn)?shù)以上并能繳納足夠?qū)W費(fèi)的學(xué)生方可被錄取。對(duì)于學(xué)校來(lái)說(shuō)，單純按照成績(jī)錄取會(huì)提高學(xué)校的聲望，但使本校獲得的教育經(jīng)費(fèi)受損；單純提高學(xué)費(fèi)會(huì)增加本校的教育經(jīng)費(fèi)，但會(huì)影響學(xué)校的聲望。結(jié)合學(xué)生成績(jī)和家庭經(jīng)濟(jì)條件錄取也許是更好的辦法，但如何在學(xué)費(fèi)和學(xué)生成績(jī)之間權(quán)衡取舍，也將成為學(xué)校面臨的問(wèn)題。
與皮科克和懷斯曼的收入相關(guān)模型相比，詹克斯的教育券模型不夠靈活。因?yàn)榈褪杖爰彝サ氖杖霠顩r也存在差異，一概而論地向他們發(fā)放等額的補(bǔ)償性教育券同樣不利于實(shí)現(xiàn)公平。
皮科克和懷斯曼的收入相關(guān)模型根據(jù)家庭收入的高低來(lái)決定該家庭收到的教育券的面值高低。與弗里德曼的自由市場(chǎng)教育券模型相比，收入相關(guān)教育券模型更加關(guān)注公平；與詹克斯的補(bǔ)償性教育券模型相比也更加靈活。不足之處是可能導(dǎo)致家庭產(chǎn)生虛報(bào)瞞報(bào)收入的動(dòng)機(jī)。
在我國(guó)浙江的長(zhǎng)興縣已經(jīng)實(shí)施了教育券制度，其具體實(shí)施方法是向在民辦學(xué)校就讀的義務(wù)教育階段新生發(fā)放面額為500元的教育券；向在職業(yè)學(xué)校就讀的新生發(fā)放面額為300元的教育券。2002年長(zhǎng)興縣又將教育券的覆蓋面擴(kuò)展到貧困生，為小學(xué)階段的貧困生提供200元的教育券，為初中階段的貧困生提供300元的教育券。長(zhǎng)興縣實(shí)行教育券制度的目的主要有三點(diǎn)：第一，增加對(duì)教育私人供給的支持；第二，改變當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育不受重視的局面；第三，補(bǔ)助貧困學(xué)生。長(zhǎng)興縣根據(jù)這三點(diǎn)分別設(shè)計(jì)了三種教育券，取得了良好的成效。通過(guò)對(duì)教育私立供給的支持，鼓勵(lì)了私人投資教育，僅用兩年便吸引了3億元民間資金流入教育領(lǐng)域，使教育經(jīng)費(fèi)大大增加。通過(guò)對(duì)職業(yè)教育的扶持，扭轉(zhuǎn)了職業(yè)教育和高等教育發(fā)展不協(xié)調(diào)的局面，普通高中和職業(yè)高中的招生比例由2000年的1：0.37上升到2002年的1：1，體現(xiàn)了的宏觀調(diào)控作用。通過(guò)對(duì)貧困學(xué)生的補(bǔ)助，促進(jìn)了教育供給的公平。長(zhǎng)興教育券的事例說(shuō)明，一項(xiàng)政策是否起能到積極作用取決于是否根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w問(wèn)題設(shè)計(jì)實(shí)施。教育券也是這樣，需要根據(jù)各地自身的發(fā)展需要加以調(diào)整，正確利用。
綜上所述，無(wú)論是弗里德曼設(shè)想的非排富性教育券，還是詹克斯等人提出的排富性教育券，都不能同時(shí)解決我國(guó)基礎(chǔ)教育現(xiàn)存的教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺、教育資源配置效率低和教育資源配置不公平的問(wèn)題。如果必須在平等和效率之間有所取舍的話，那么在基礎(chǔ)教育階段還是需要更加側(cè)重公平。畢竟，基礎(chǔ)教育關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定、的富強(qiáng)、民族的希望。總體來(lái)說(shuō)，雖然各種教育券各有利弊，但從公平的角度來(lái)看，排富性教育券要優(yōu)于非排富性教育券，皮科克和懷斯曼的教育券模型要優(yōu)于詹克斯的教育券模型。我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的需要，靈活使用教育券，揚(yáng)長(zhǎng)避短，使教育券在基礎(chǔ)教育階段發(fā)揮積極作用。
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