論文摘要:農(nóng)村基拙教育資源配置存在諸多問題，表現(xiàn)為:財(cái)政投入嚴(yán)重不足;學(xué)校布局不夠合理，規(guī)模效益較差;人力資源使用效率低;物力資源奇缺，使用效率低下;經(jīng)營管理不善，造成人為浪費(fèi)嚴(yán)重;資源配置存在明顯的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差距;資源配置起點(diǎn)低，軟硬件建設(shè)滯后。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源優(yōu)化配置的對(duì)策是:加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度;理順農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制;遵循教育規(guī)律，提高教育資源的管理水平;合理調(diào)整學(xué)校布局，提高規(guī)模效益;合理配置教師資源
我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)長期處于較低水準(zhǔn)，近10年來這種狀況雖有所改變，但其在教育投人中的比例仍然偏低，而且近來又有所f降。農(nóng)村基礎(chǔ)教育各級(jí)學(xué)校財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出情況見表l
從表1中可以看出，農(nóng)村財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占全國財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比例呈逐年下降趨勢(shì)普通中學(xué)從1997年的10.8%下降到1999年的9.4%，3年下降了1.4個(gè)百分點(diǎn);小學(xué)從1997年的20.8%下降到1999年的19.94%3年下降了0.86個(gè)百分點(diǎn)，下降水平均高于全國，中學(xué)3年下降了l個(gè)百分點(diǎn)，小學(xué)3年下降了0.5個(gè)百分點(diǎn)，從2000年開始，全國基礎(chǔ)教育各級(jí)學(xué)校財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)義有所回升，但增長幅度均不大，具體到生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)及生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出，見表2
從表2中可以看出，農(nóng)村中小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)與生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出與全國平均水平相比仍有一定的距離。生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出小學(xué)相差近62.59元，普通中學(xué)相差近230.25元，而且有逐年拉大的趨勢(shì);生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出，如果說農(nóng)村小學(xué)與全國水平相差不大(10元左右)的話，那么中學(xué)差距則是十分明顯的，年均相差近35.72元。因此，與全國相比，不論是基礎(chǔ)教育各級(jí)學(xué)校財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出，還是具體到生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出，農(nóng)村地區(qū)仍然偏低，而且有逐年下降的趨勢(shì)，這與我國基礎(chǔ)教育的態(tài)勢(shì)是極不相稱的.
在廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于受舊的經(jīng)濟(jì)體制和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式的影響，在教育發(fā)展上存在重速度、輕效益，重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，重外延、輕內(nèi)涵的傾向，從而造成了農(nóng)村基礎(chǔ)教育遍地開花的現(xiàn)象”’。“村村有小學(xué)，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有中學(xué)”，學(xué)校布點(diǎn)偏多，規(guī)模偏小，班額不足，進(jìn)而為農(nóng)村基礎(chǔ)教育帶來一系列的問題，如形不成一定的教學(xué)能力，師資、設(shè)施得不到充分使用，人、財(cái)、物資源浪費(fèi)等。以甘肅省基礎(chǔ)教育學(xué)校辦學(xué)規(guī)模為例，見表3
從表3中看出，甘肅省近幾年農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模在不斷擴(kuò)大1997年，甘肅省農(nóng)村普通中學(xué)校均學(xué)生數(shù)為395.5人，校均班數(shù)為10.8個(gè);農(nóng)村小學(xué)校均學(xué)生數(shù)為112.8人，校均班數(shù)為4.07個(gè)。到2000年，農(nóng)村中學(xué)校均學(xué)生數(shù)和校均班數(shù)分別增長到817人、15.7個(gè)班，農(nóng)村小學(xué)校均學(xué)生數(shù)和校均班數(shù)分別增長到193人、6.24個(gè)班。但比較而言，無論是與城市基礎(chǔ)教育各級(jí)學(xué)校比，還是綜合其他各國情況看，其規(guī)模依然偏小。一般來講，目前我國在校生校均規(guī)模應(yīng)是中學(xué)以24~30班/校，40~50人/班，全校共1350一1500人為宜;小學(xué)以18一24班/校，40一50人/班，全校共720一810人為宜(2)。這樣就可以有計(jì)劃地調(diào)整和使用人力資源和物力資源，降低單位辦學(xué)成本。相反當(dāng)學(xué)校平均規(guī)模較小時(shí)，單位辦學(xué)成本(即培養(yǎng)一個(gè)學(xué)生所需費(fèi)用)較高，導(dǎo)致規(guī)模效益差，資源使用效率低，造成資源的浪費(fèi)。
在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)教育各級(jí)各類學(xué)校的教師資源配置存在著相當(dāng)大的差異，各配置主體按分級(jí)管理權(quán)限，依據(jù)自己事權(quán)范圍和職責(zé)范圍大小，優(yōu)先滿足自身所轄學(xué)校的教師需求(3)。在具體運(yùn)作中，每配置一次，就篩選一批素質(zhì)相對(duì)較高的教師優(yōu)先滿足城市和集鎮(zhèn)學(xué)校，然后再滿足邊遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校，這種教師資源的不平等分配，造成城市、集鎮(zhèn)(或鄉(xiāng))學(xué)校人才集堆而形成隱性浪費(fèi)，而邊遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校則教師資源嚴(yán)重不足，從而拉大了農(nóng)村學(xué)校與城鎮(zhèn)學(xué)校在辦學(xué)條件上的差距和學(xué)生在享受教育資源上的差距，進(jìn)而不斷產(chǎn)生新的薄弱學(xué)校，客觀上延緩了農(nóng)村學(xué)校和農(nóng)村學(xué)生的發(fā)展
生師比可從某個(gè)側(cè)面反映出教師的使用效率及教師的分布情況據(jù)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，生師比居高不下，而且有逐年增長之勢(shì)。見表4。
按照各國生師比的情況，普通小學(xué)和普通中學(xué)的生師比分別為25:l左右和18:1左右較為適宜。從這個(gè)角度看，廣大農(nóng)村地區(qū)的生師比基本合理，然而，進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，這比值上的正常卻顯示出了不合理的另一面:雖然農(nóng)村學(xué)校生師比接近國際水平，但由于農(nóng)村地區(qū)條件相對(duì)較差，在師資配置中存在著事實(shí)上的不公平，因而農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校實(shí)際的教學(xué)效率十分低下，存在著質(zhì)與量的嚴(yán)重沖突，產(chǎn)生一了另一層面的生師比不協(xié)調(diào)。
往屆畢業(yè)生復(fù)讀和中小學(xué)生留級(jí)重讀，人為地延長了學(xué)制，超常占用師資、校舍和教育設(shè)施，也即重復(fù)消耗了教育資源。全國每年小學(xué)輟學(xué)率約3%，初中輟學(xué)率在7%以上，而農(nóng)村小學(xué)生的留級(jí)率高達(dá)20%一25%。這樣按正常人學(xué)率投人的年度教育經(jīng)費(fèi)，由于學(xué)生輟學(xué)而獲益較小，又由于留級(jí)率高使正常的投人往往不夠，仍需增加投人，從而造成浪費(fèi)
就我國目前農(nóng)村普通中小學(xué)的實(shí)際情況看，主要的問題是多數(shù)學(xué)校設(shè)備差，物力資源缺乏廠全國農(nóng)村僅有一半左右的中學(xué)和少數(shù)小學(xué)建立了實(shí)驗(yàn)室，絕大多數(shù)學(xué)校沒有按教學(xué)要求配齊實(shí)驗(yàn)儀器，普遍存在著由短缺引起的內(nèi)耗。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村有些學(xué)校，實(shí)驗(yàn)室建好了卻因?qū)嶒?yàn)儀器或是實(shí)驗(yàn)材料不足而空在那里，或是雖然學(xué)校實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備按標(biāo)準(zhǔn)配齊了，但由于沒有足夠相應(yīng)的實(shí)驗(yàn)室，致使部分教學(xué)儀器設(shè)備不能發(fā)揮應(yīng)有的效用。另外，由于農(nóng)村學(xué)校本身創(chuàng)收能力差甚至無創(chuàng)收能力，再加上實(shí)行多架道籌措教育經(jīng)費(fèi)的方針，使得學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的籌措十分困難，學(xué)校的辦學(xué)條件不能得到根本改善，從而使農(nóng)村中小學(xué)在辦學(xué)條件方面的差矩越來越大。同樣以甘肅省幾項(xiàng)辦學(xué)條件的現(xiàn)狀為例，長期以來，甘肅省)’一大農(nóng)村地區(qū)的辦學(xué)條件沒有得到根本改善，危房到處存在，課桌一直短缺廠據(jù)統(tǒng)計(jì)甘肅省1998年普通中學(xué)危房面積為94100平方米，小學(xué)危房面積為176300平方米，到2001年，中、小學(xué)危房面積分別增加到102330平方米、220050平方米，分別增長廠87和24.8個(gè)百分點(diǎn)。另外，中小學(xué)課桌一直短缺，1998年普通中學(xué)課桌短缺19411套，小學(xué)課桌短缺59386套，到2001年，中學(xué)達(dá)到49591套，小學(xué)達(dá)到120097套，學(xué)校現(xiàn)狀十分窘迫。
就全國來講，2000年全國小學(xué)危房有599476平方米，其中農(nóng)村占4585617平方米，近76.5%;初中危房有4758003平方米，其中農(nóng)村占2526267平方米，近53%這些指標(biāo)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到規(guī)定的“校校無危房，班班有教室，學(xué)生人人有課桌凳”的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。
農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校的不少領(lǐng)導(dǎo)者的管理水平較低，管理制度不夠健全。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，樣本校(128個(gè))學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)學(xué)歷層次普遍較低，大多為中專及中專以下學(xué)歷，且普遍缺乏基本的管理理論素養(yǎng)，管理效率十分低下。在管理中即使摸索出好的經(jīng)驗(yàn)也由于理論知識(shí)的缺乏而難以升華，難以推廣運(yùn)用;或由于領(lǐng)導(dǎo)者自身素質(zhì)不高而造成人為的嚴(yán)重浪費(fèi)（4）。如在教育資源的管理上缺乏長遠(yuǎn)的科學(xué)規(guī)劃，“建了拆，拆了建”的現(xiàn)象較為普遍;稀有教學(xué)器械、設(shè)備利用率低，破損率高;對(duì)公共財(cái)物保護(hù)、保養(yǎng)不夠，減少了應(yīng)有的壽命;監(jiān)控不嚴(yán)，造成一定程度的公共財(cái)物流失;采購制度不健全，“高價(jià)買劣次品”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;學(xué)校稀有的經(jīng)費(fèi)被挪用，教師微薄的工資被拖、扣。但吃喝風(fēng)行，鬧劇性的建設(shè)項(xiàng)目不斷上馬，更有甚者，教育腐敗不斷滋生蔓延，造成教育資源的流失和嚴(yán)重浪費(fèi)。
由于歷史、區(qū)位和文化的原因，我國地區(qū)之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展水平存在較大差異和差距，這種狀況反映在荃礎(chǔ)教育上同樣存在著發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村與城市的明顯差距。以2000年為例(5)，當(dāng)年農(nóng)村中學(xué)生占全國中學(xué)生總數(shù)的48.7%，而全國中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)中農(nóng)村僅占29.3%;農(nóng)村小學(xué)生占全國小學(xué)生總數(shù)的65%，而全閏小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)中農(nóng)村僅占57.7%。再就小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率省際比較，其中最高省份(浙江)99.86%與最低省份(西藏)69.48%相比差30個(gè)百分點(diǎn)，地區(qū)差異明顯。至于學(xué)校設(shè)施、師資水平以及教學(xué)質(zhì)量的地區(qū)差距則更大。
在教師資源方面，教師的知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)，不論從質(zhì)卜還是從量上，城鄉(xiāng)的差異是明顯的例女[l，廠一大農(nóng)村地區(qū)民辦教師的存在以及其五資待遇方面的差異就是典型的教育資源配置起點(diǎn)低的例證。到2000年為止，全國仍有292340名民辦教師，最多的省份(山東)高達(dá)6977人，而且大多數(shù)分布在農(nóng)村地區(qū)。在經(jīng)費(fèi)投人及硬件建設(shè)方面，近此年來盡管加大了資金投入，但仍然與標(biāo)準(zhǔn)有很大跟離.如危房面積有增無減，生均校舍遠(yuǎn)不及標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)備陳舊且多數(shù)都是城市學(xué)校的淘汰品，音{本美器械兒乎為空白，即使有也尤法正常使用。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，一些學(xué)校的生均公用經(jīng)費(fèi)只能維持在l元的水平上，連最起碼的粉筆有時(shí)都難以維持，更不用說現(xiàn)代化的教學(xué)媒體了.
第一，盡快出臺(tái)有關(guān)教育投資的法規(guī)，使教育經(jīng)費(fèi)的籌措、支出有法可依，允分顯示法律的權(quán)威性，以法約束和懲治地方在教育經(jīng)費(fèi)使用上的不規(guī)范行為。同時(shí)在法規(guī)中，應(yīng)規(guī)定各級(jí)應(yīng)承擔(dān)的比例，在農(nóng)村應(yīng)明確農(nóng)業(yè)稅用于基礎(chǔ)教育的份額或基數(shù)。
第二，調(diào)動(dòng)多方投資辦學(xué)的積極性。積極運(yùn)用財(cái)政、金融和稅收政策，鼓勵(lì)社會(huì)、個(gè)人和企業(yè)投資辦學(xué)和捐資助學(xué)，不斷完善多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制。建議財(cái)政撥款主要用于義務(wù)教育，對(duì)于非義務(wù)教育的高中教育，要適當(dāng)增加學(xué)費(fèi)在培養(yǎng)成本中的比例，逐步建立符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以及公共財(cái)政體制的財(cái)政教育撥款政策和成本分擔(dān)機(jī)制}6}同時(shí)，繼續(xù)實(shí)施“東部地區(qū)學(xué)校對(duì)口支援西部貧困地區(qū)學(xué)校工程”、大中城市學(xué)校對(duì)口支援本地貧困地區(qū)學(xué)校工程，采取切實(shí)措施，加大對(duì)貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的支持力度，提高適齡兒童人學(xué)率
第三，農(nóng)村基礎(chǔ)教育正面臨著嚴(yán)重的生存危機(jī)，建議盡快出臺(tái)亥貫徹<國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定>的實(shí)施意見》，建立和健全穩(wěn)定持久的經(jīng)費(fèi)投人保障機(jī)制.這是當(dāng)前十分緊迫的任務(wù)。
建議采取有力措施，將農(nóng)村基礎(chǔ)教育的“三級(jí)辦學(xué)，兩級(jí)管理”體制，以盡快的速度過渡為“實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主的體制。要求各級(jí)按照《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，切實(shí)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)和管理、教育經(jīng)費(fèi)籌措、統(tǒng)籌發(fā)放教職工工資、中小學(xué)校長和教師隊(duì)伍管理、組織管理指導(dǎo)學(xué)校教育教學(xué)工作的職責(zé)，明確規(guī)定并落實(shí)有關(guān)部門在實(shí)施九年義務(wù)教育中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任同時(shí)，為了確保教育資源的合理配置和基礎(chǔ)教育根本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要進(jìn)一步完善現(xiàn)行基礎(chǔ)教育投資體制，建立相對(duì)集中的基礎(chǔ)教育資源投入的管理體制，這也是于一分必要的。
要遵循教育領(lǐng)域的各種規(guī)律和工作特點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)人的積極性，使人力、物力、財(cái)力得到合理而有效地使用，減少消耗，增加產(chǎn)出。比如，學(xué)校以教學(xué)工作為中心，這就要求管理工作在人、財(cái)、物的使用_匕充分體現(xiàn)為教學(xué)服務(wù)的鮮明特點(diǎn).7，一是在人員管理上，中小學(xué)真正落實(shí)“校長負(fù)責(zé)制”，給校長真正的用人權(quán)，同時(shí)校長也要不斷強(qiáng)化自身民主管理的水平，要知人善任，合理用人。二是在財(cái)務(wù)管理上，要明確各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支使用的范圍，既要堅(jiān)持專款專用，又要給學(xué)校一定的調(diào)劑使用教育經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政政策，遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，控制不合理的開支，禁止違反政策的一切開支。并要做好教育成本核算，講求花錢的效果，精打細(xì)算，減少無關(guān)費(fèi)用支出。三是在學(xué)校物質(zhì)資源建設(shè)方面，要注意計(jì)劃性和管理使用的科學(xué)性，要從學(xué)校自身的經(jīng)濟(jì)狀況和教育發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，選擇最能發(fā)揮使用效益的物質(zhì)資源配置方案四是還要建立一套科學(xué)的物質(zhì)資源管理規(guī)章制度，提高物質(zhì)資源管理人員的素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校教學(xué)、行政、財(cái)務(wù)、設(shè)備、圖書資料等各項(xiàng)管理的自動(dòng)化，做到物盡其用.
中小學(xué)要合理布局，改變辦學(xué)過分分散的狀況，撤消某些規(guī)模過小的中小學(xué)，以達(dá)到擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模、提高教育資源使用效率的目的。按照小學(xué)就近人學(xué)、初中相對(duì)集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)在方便學(xué)生就近人學(xué)的前提下適當(dāng)合并，在交通不便的地區(qū)仍需要保留必要的教學(xué)點(diǎn)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)。調(diào)整后的校舍等資產(chǎn)要保證用于發(fā)展教育事業(yè)，在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學(xué)校。老少邊窮人口稀少地區(qū)也可舉辦復(fù)式教學(xué)此外，還要盡量避免學(xué)校大跨度的搬遷或盲目增建新校，以減少不必要的資源浪費(fèi)
第一，要實(shí)現(xiàn)及行業(yè)在教師資源配置中的主體地位的轉(zhuǎn)變，將教師資源配置的具體任務(wù)交給教育行政部門或?qū)W校。的主要職責(zé)是保證教育投資的公平，通過教育投資，促使教師資源的公平配置
第二，建立合理的基礎(chǔ)教育資源的流動(dòng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)教師資源在地區(qū)之間的平衡。如為調(diào)劑城鄉(xiāng)教師余缺，充分、合理、高效地利用和保護(hù)現(xiàn)有教師資源，要通過加大政策傾斜，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)地區(qū)優(yōu)秀教師到邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困地區(qū)任教;采取支教、輪教或交流的辦法，以自愿和組織派遣相結(jié)合的形式，打破教師資源配置上的傳統(tǒng)框架，實(shí)現(xiàn)教師資源在系統(tǒng)內(nèi)的合理流動(dòng)。
第三，加強(qiáng)農(nóng)村現(xiàn)有教師資源的管理、培訓(xùn)，建立一支高素質(zhì)的教師資源梯隊(duì)如通過調(diào)整勞動(dòng)分配政策，加強(qiáng)教師考核管理，進(jìn)行學(xué)校內(nèi)部人事制度改革，建立一種流動(dòng)的、激勵(lì)的競爭機(jī)制，盤活教師資源，實(shí)現(xiàn)教師隊(duì)伍的優(yōu)化組合和整體素質(zhì)的提高，使現(xiàn)有的人力資源發(fā)揮出更大效益
第四，要有計(jì)劃地提高農(nóng)村學(xué)校教師的學(xué)歷層次.盡快實(shí)現(xiàn)小學(xué)教師大專以上學(xué)歷、中學(xué)教師本科一以上學(xué)歷的要求
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