論文摘要:在過去幾十年中，美國學區管理中的權力分配隨著時代的發展而逐漸變化，促成了學區管理由集權管理到分權管理的發展態勢。
學區是美國公共教育管理體系中的基本行政組織，它管轄著若干個學校。學區管理中權力分配的變化與發展直接影響著學區內學校及教師的發展。本文擬從由權力分配方式角度討論美國學區管理的特征及其發展態勢。
涉及到學區管理的權力領域主要包括:主要由學區管理人員掌控的權力;主要由校長掌控的權力;主要由教師掌控的權力以及教師和管理人員共同掌控的權力(見圖1)。學區管理中的重大事務主要由行政管理人員決定;學校設施維護方面的事務主要由校長決定;課外作業及留級升級方面的事務由教師決定;校慶及福利等方面的事務由管理人員和教師共同決定。學區內最重要的決策主要涉及到辦學宗旨、課程設置及教師發展，在強調民主權力的學區這些都屬于共享權力范疇。
美國學區管理中的權力分配曾經是當地的政策問題，20世紀大半個世紀以來，地方學區更強調集權管理，但在過去的10至20年間，一些州，如堪薩斯州和肯塔基州，采取了以學校為本的管理政策，呈現出一種由集權管理轉向分權管理的發展態勢。
在美國的學區管理中，集權管理描述的并不是各個學區管理中權力分配的具體情況，但它從一定程度上反映了權力分配的總體狀況。不同的地方學區集權的表現形式及集權特征并不一致，形成集權管理的因素各異，集權程度也因所需要作出決策的領域的不同而有所差異。
美國地方學區的權力分布因各州各學區而異，并不存在絕對集權的學區，只是各個時期各學區集權的具體程度不一樣。就集權的領域而言，各個時期學區集權的領域也存在差異，各個學區的表現形式也存在不同。當然，集權表現形式也存在共性，這可以從民眾反應比較強烈的一些事項中反映出(見表1)。
第一，決策方面。在美國，民眾的民主意識比較強，參與決策的欲望較高，而普遍認為學區的決策方式單一，代表性不足。在學區只有領導階層才能作出決策，關鍵性決策中代表性很強的教師被排除在外，教師的利益不能較好地得到維護。此外，由于美國的地方學區有權征稅，學區內的納稅居民也希望自己能
參與學區的重大決策，以維護自己的利益。雖然學區董事會成員中不乏納稅居民，但數量有限，而且并不一定能真正代表納稅居民的心聲反映百姓的訴求，再者，在董事會決策過程中并不一定具有真正的發言權。
第二，交流溝通方面。美國地方學區集權主要體現在溝通渠道和溝通時效上。由于交流與溝通的渠道是單向的、自上而下的，致使信息不能很好回流，許多利益訴求得不到傾訴與體現，信息經過學區各級傳遞后，管理者可能將信息過濾;由于教師排除在關鍵勝決策之外，他們也會對校長的意見持保留態度。很多意見得不到及時溝通，也會延誤處理與解決問題的最佳時機。
第三，管理結構方面。美國地方學區由于大多數專業人員不能參與關鍵性決策，僵化的自上而下的組織結構不能有效地處理各種事件，尤其是突發事件。由于校長和教師的權力受到一定的限制，他們無法對學生提出的需求在較短的時間內作出恰當的反應。而事件處理不當造成的不良后果往往又由基層人士負責，這無疑加重了他們的工作負擔，降低了工作效率。
美國各州地方學區的集權程度和集權表征有差異，不同學區的督導對學校的控制與監督不一樣。有些督導非常嚴格地控制著校長的活動，而另外一些督導則相對民主。地方學區內各校長對教師的控制與管理也不一樣。總體來看，在較為集權的學區表現出了金字塔狀的組織文化特征，即權力集中在組織的上階層。當金字塔從底部向頂部移動時，人員的數量減少，但被賦予的權力增多，而當金字塔從頂部往底部移動時，人員的數量增多，但被賦予的權力減少(見圖2)。
將督導與校長的關系劃分為監督、輸入、輸出、行為、選擇性社會化、環境等六種控制機制，反映出督導集中自己權力的不同方式。校長又模仿督導的方式，形成類似的控制方式。而學區督導對校長的控制以及校長對教師的控制從一定程度上反映了學區集權方式，形成一種集權式組織文化。學區集權方式歸納為六種類型(見表2)。
決定和影響著美國地方學區集權的因素很多，包括社會方面、政治方面、文化傳統方面、經濟發展方面和法律制度方面等，歸納起來主要有以下幾種:
古典理論認為:效率是衡量力的唯一尺度;人的行為是理性的;工作應該分成多個構成部分并接受高度監督;為確保較好地管理，統一的政策、規則和規范是必要的;人不是生來就喜歡勤奮工作的;為建立一個共同的目標，并較好地協調完成目標，權力的等級制是必要的。這種規范化的理論影響了工業部門和商業部門的組織形式，也影響了教育領域的組織形式。在這種理念指導下，集權是一種理想的組織形式，
20世紀早期，古典理論影響了一些城鎮學區管理模式的形成，并被當作在教育改革中有創新精神的成功典范。古典理論倡導的這些理念符合工業時代教育發展的要求，有利提高教學效率和教學成果。
在布朗對托皮卡董事會訴訟案中，布朗贏得了勝利，該董事會受到制裁，使更多的董事會和督導害怕被起訴或被州制裁，20世紀60年代到70年代期間，許多學區變得更加集權。聯邦和州在一些領域所制定的法律法規(如涉及民權的法案以及殘疾人權益方面的法案)，促使督導和學區董事會采納了規范行為的制度與政策。在規范教師及其他底層人士行為的同時，也限制了他們的行為活動空間與權限，這在一定程度上限制了他們的自主決定權。
在美國，各州的憲法允許并要求立法部門和教育部門對地方教育進行控制。這種控制，隨著20世紀80年代政治改革壓力的增強而上升，州立法部門和教育部門的干預使學區管理結構更趨于集權化。促進學區合并的法案就是一個典型的例子。這些法案使學區數量更少了、規模更大了，學區合并使州教育部門與地方學區的關系變得更具可控性。復雜的立案程序、財政控制以及課程指示都激勵著集權管理，同時也激勵著聘請能較好地實現這些功能的專家。
教育公平與教育質量之間的矛盾使學區董事會和督導擔憂會失去對教育的控制。倡導教育公平的人認為教育具有公益性，任何公民都有權接受教育，學區董事會和督導應該確保每個公民都享有接受教育的機會以及教育過程中的均等學習機會;而提倡保證教育質量的人則認為學區董事會和督導應該確保學區的教學質量，為學生的未來發展打好基礎。觀念上的差異與矛盾影響著學區的價值觀與辦學理念。價值觀與辦學理念的動搖使董事會和學區督導感到自己的權威受到威脅，進而加強對學區教育的控制。
分權是在20世紀五六十年代一些大城市學區的學生類型越來越多元化的背景下發展起來的管理理念。分權與自由聯系在一起，并且已經得到了廣泛的支持，在美國分權理念多次被用來解決少數民族提出的代表性不足問題。近年來，由于政治變化及專業發展原因，學區居民干預教育事業的意愿加強，使得分權管理進一步發展。分權有利于開展校本研究，有利于促進教師專業成長，雖然各個學區在分權管理的表現形式上與分權管理發展的動力上有所差異，分權管理也不能反映權力分配的具體情況，但在過去幾十年中，美國學區分權管理的發展態勢仍在上升。
美國地方學區分權管理從董事會成員的產生方式和人員分布方面得以體現。學區董事會成員通常以兩種方式產生，即:選舉和任命。近年來，任命方式產生的做法越來越少了，這主要是因為一些選民認為被任命的董事會成員對學區的需求很少給予回應和滿足。1992年，唯一一個不準以選舉方式產生董事會成員的弗吉尼亞州改變了這一相關法令，到21世紀初，93%的學區董事會聲稱其所有成員都是由選舉產生的。學區董事會成員90%是非黨派分子，基本不帶政治色彩，候選人之間很少發生競爭。成員中約8%的人是亞裔，4%的人是拉丁美洲人，大約犯%是女性。
學區分權管理的發展態勢還體現在學區董事會成員結構方面。在二十世紀上半葉很長一段時期內，董事會成員主要是白色人種男性人士，在社區往往擁有強大的政治影響力，在一些知名的社區更是如此。在1989年有94%的董事會成員是白人，至2001年下降到86%，非白種女性成員比例上升到40%。
第一，實施分權管理可以增強決策的彈性。決策的彈性體現在決策的靈活性和快捷性兩方面。由于董事會組成結構的變化，可以使董事會成員更具代表性，有利于體現民眾對教育的要求，使董事會的決策更具適用性和靈活性。學區實施分權管理可以增強教師的權力，有利于教師了解學生的需求并及時予以適當滿足。對于學校而言，實施分權有利于靈活地作出決定進行適當的變革，以便更好更快地應對社區發展提出的新需求。因此，無論社區居民、教師還是校長都渴望獲取更多的實權，盡力推動學區分權的發展。
第二，實施分權管理可以更有效地利用人力資源。通過分權，學區員工手中獲得了更多的權力，可以靈活地處理各種事情，提高他們的工作效率。工作效率高的職員容易得到學區領導的賞識，而領導的賞識又可以轉化成一種動力，促成的良勝循環有利于他們充分地發揮自己的才能，貢獻自己的力量。這種能夠較好地體現自己價值的工作環境是學區職員所需要的，所激發的工作效率和工作效能也是學區領導所期望的。
第三，實施分權管理可以確保決策在問題處理中更有針對性。分權管理使處于權力金字塔底層人員獲取更多的權限，在面對學生、家長要求和出現新問題時可以根據具體的情況作出及時的反應，提出有針對性的解決方案。
第四，實施分權管理體現了美國人民的理想價值觀。在美國人的價值觀中自由與民主分別居于第一位和第二位。美國人民不能容忍自己的自由權力受到限制，也不能容忍自己應該享受的權益受到削減。在沒有足夠自由的環境里他們要爭取自由，以享受更多的權益，在自己權力受到限制的情境下，他們會奮力爭取更多權力。在這樣一個國度，學區集權管理制度無疑會受到民眾的質疑和挑戰，受到地方學區內民眾的抵制，而分權管理制度則會受到民眾的擁護，在民眾的支持與推動下，學區分權管理發展顯然不乏動力。
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